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Gérard ONESTA
Député Vert européen,
Vice Président du Parlement européen




Pendant de longs mois, l'Europe va être au centre de l'actualité, au travers de la rédaction et de l'adoption de la future Constitution Européenne. En effet, ce texte devrait régir, à l'avenir, la plupart des politiques publiques, et donc tout notre quotidien...

Pour avoir des repères dans ce débat essentiel, vous trouverez, ci après, un document de fond, rédigé par Gérard ONESTA, expliquant le contexte et la méthode de travail de la Convention qui a préparé le projet constitutionnel. Vous y lirez également une description de la structure de ce texte, ainsi qu'une analyse sur les rouages et les politiques qui y sont inscrits. Vous trouverez aussi des pistes de réflexion pour mieux comprendre les craintes et les espoirs que suscite cette Constitution....

de la Convention à la Constitution
ÉLÉMENTS D'ANALYSE

GÉRARD ONESTA, Député Vert Européen
Membre de la Commission des Affaires Constitutionnelles,
Vice-Président du Parlement Européen en charge du suivi
des travaux de la Convention sur l’avenir de l’Union Européenne
SEPTEMBRE 2003

SOMMAIRE

Contexte
Comment et pourquoi s'est imposée l'idée d'une Constitution ?

Méthode
Comment a été élaboré le projet de texte constitutionnel ?

Structure
Quelle est la trame du texte, au fond et dans la forme ?

Rouages
Quels sont les organes institutionnels leurs rôles et leurs moyens d'agir ?

Politiques
Quels sont les principaux éléments des politiques européennes envisagées ?

Évolution
Comment et en quoi le projet de texte,constitutionnel peut-il évoluer ?

Stratégie
Quelles pistes explorer dans le débat politique qui s'ouvre ?



"Notre constitution est appelée démocratie parce que le pouvoir est entre les mains non d'une minorité mais du plus grand nombre."
Thucydide
Premiers mots du préambule du projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe



Contexte
Les livres d’histoire se souviendront sans doute, qu’au début du 3ème millénaire, notre continent a tenté de s’inventer un avenir, en codifiant ses valeurs, ses aspirations et ses règles.

Cette étape a été dictée plus par la nécessité, que par l’esprit visionnaire des dirigeants du moment. Il faut dire que l'Europe s'est, avec la constance aveugle de l'époque, engluée, sous couvert de libre concurrence, dans un libéralisme dévastateur, négligeant tant les graves conséquences de celui-ci que les aspirations citoyennes que l'on peut supposer tout autre. Parce qu’elle en est restée à une logique institutionnelle datant d’un demi-siècle, et replâtrée depuis par l’empilement de traités boiteux, l’Union Européenne est devenue obèse dans ses intentions, et rachitique dans ses résultats.

Même si c’est désormais l’Europe, en fixant le cadre général de l’essentiel de nos lois nationales, qui fait et défait le quotidien de nos concitoyens, c’est dans son incapacité d’anticiper les crises, de décider "au mieux", et d’agir pleinement, que l’Union voit s’enliser son projet, comme les espoirs que l’on avait mis en elle.

C’est l’élargissement sans précédent de ses frontières, planifié au 1er mai 2004, qui a précipité les choses, mais avec un décalage absurde qui a fait que "l’approfondissement" des règles qui devait logiquement le devancer en a été réduit à "courir derrière"… Mais le constat est sans appel : faute d’avancées quantitatives et qualitatives significatives, quasi paralysée à 15, l’Union menace de devenir grabataire à 25…

Alors que les Verts étaient, depuis toujours, une des très rares familles politiques à militer ouvertement pour une Constitution, la nécessité d’un tel document s’est donc politiquement imposée. C’est une des principales victoires idéologiques des écologistes dans la mandature écoulée…

Pour ne pas être marginalisés dans la cacophonie de la dérégulation mondiale, et désespérer définitivement les citoyens qui attendent un minimum de régulation sociale et environnementale dans un mode violent, bref, pour simplement espérer continuer d’exister dans les faits, les États nations européens, devaient réagir. Sans parvenir à rompre avec les dogmes libéraux inscrits dans les traités ultérieurs, ils ont donc été amenés - à contrecœur - à "mutualiser leur destin" dans une entité plus large, aux règles plus performantes.

On va voir que c’est bien ce "à contrecœur" qui marque de son sceau la lettre et l’esprit du texte issu de la Convention…

Méthode
De la CIG à la Convention

Jusqu’ici, la méthode d’élaboration et de validation des institutions européennes était plongée dans ce qu’il était convenu d’appeler aimablement le "déficit démocratique". En fait, dans le secret des marchandages politiciens des "CIG", les Conférences Inter Gouvernementales, chaque état n’avait d’autre but que d’arracher aux autres un bout de prestige, de veto, ou de budget. Dans ces enceintes où la parole citoyenne était exclue, personne ne parlait pour le bien commun…
Cette méthode de la CIG qui fonctionnait "à peu près" tant qu'il n’y avait que quelques états autour de la table pour parler du charbon et de l’acier, est devenue autobloquante quand il a fallu aborder, à 15 et plus, l’ensemble du champ politique. La preuve en est que l’encre d’un traité n’était pas encore sèche, que déjà les états signataires se lamentaient des incohérences, des manques, des freins et des dégâts qu’ils venaient pourtant d’inventer eux-mêmes.

Vint la méthode conventionnelle. Inventée suite à l’initiative du Vice Chancelier Vert allemand Joschka Fischer d'élaborer, de façon "ouverte", durant l’an 2000, la Charte des droits fondamentaux de l’Union, elle a été imposée par le Parlement Européen pour la Constitution. Pourtant le Conseil, où siègent les États, à tout fait pour l’éviter : changement de nom (forum ?), de rôle (consultatif ?), de calendrier (après l’élargissement ?), de rythme (quelques sessions ?), de mandat (réduit ?), de résultats (grand nombre d’options ?), rien n’a été épargné pour tenter de plomber la dynamique conventionnelle. Je témoigne ici du combat parlementaire incessant qu’il a fallu mener pour maintenir le processus sur les rails…

Le terme "Convention" se voulait référence explicite à la Convention de Philadelphie de 1787, qui, souveraine, avait écrit la Constitution des USA. Pourtant, point de souveraineté d'écriture pour la Convention européenne qui, elle, n'abolissait pas le système de la CIG. Chaque État voulant garder son arbitrage final - les décisions en CIG se prenant à l'unanimité - la Convention ne fait que précéder la CIG, mais en éclairant les travaux de celle-ci de façon plus large, plus profonde, plus transparente.

Seize mois de travaux
Le principe de la Convention a donc fini par être validé au Sommet européen de Laeken, le 15 décembre 2001, et elle a démarré ses travaux le 28 février 2002 à Bruxelles. Siégeant de façon continue dans les murs du Parlement Européen, la Convention était composée d’un représentant par Gouvernement (souvent par un ministre de premier rang), de deux commissaires européens, de deux parlementaires nationaux par État, et de 16 députés européens. Grande innovation, les 13 pays candidats à l’Union (Turquie incluse) étaient associés aux travaux sur un pied d’égalité avec les Quinze. Outre le président et ses deux vice-présidents nommés à Laeken, il y avait donc 103 conventionnels, et autant de suppléants. La Convention, constatant l'impossibilité de procéder par votes (un député maltais ne pouvait avoir le même poids qu'un ministre allemand), a préféré avancer par consensus. Le droit de présence et de parole étant identiques entre titulaires et suppléants, ce sont donc 207 personnes - dont 6 Verts/régionalistes - qui ont planché sur le projet de texte. Les travaux de la Convention se sont terminés en deux temps : le vendredi 13 (!) juin pour les deux premières parties, présentées au Sommet Européen de Salonique, et le jeudi 10 juillet 2003 pour les deux dernières parties.

Contrairement aux CIG, les travaux de la Convention étaient publics, et certains même, télévisés. Tous les textes - avec les options en débat - étaient disponibles sur Internet, et n'importe quel citoyen pouvait suggérer des pistes à explorer ou des amendements. Des séances "d'écoute de la société civile" (des représentants européens de syndicats, d'ONG…) ont été organisées, mais elles ont été assez formelles. Il faut reconnaître que la mayonnaise populaire n'a pas pris sur un sujet institutionnel, qui, bien qu'essentiel, était sans doute complexe et peu sexy. Les débats décentralisés ont été rares, et la couverture médiatique minimale. On notera que les Verts ont été parmi les seuls à tenter de lancer des conventions régionales pour impliquer - avec un succès relatif - le maximum de personnes à cette réflexion continentale. On assiste, aujourd'hui que le texte est achevé, à un début de réveil citoyen, encourageant mais bien tardif par rapport à la mobilisation que les écologistes n'ont cessé d'appeler de leurs vœux. Pour se faire entendre, les tenants d'une "autre Europe" sont condamnés à devoir augmenter le volume, faute d'avoir suivi le tempo…

Équilibre ou renoncement ?

Cette Convention, en plus de sa transparence, a été marquée par deux éléments. D'abord par la personnalité de son Président, Valery Giscard d'Estaing - qui a su habilement vendre sa candidature au Sommet de Laeken, en garantissant aux Chefs d'État et de Gouvernements qu'ils seraient la clef de voûte du futur échafaudage institutionnel - et ensuite par le "réalisme". Ainsi Giscard a joué un jeu trouble, en concentrant entre les mains du "Praesidium" (le Bureau de la Convention où les parlementaires étaient minoritaires) l'essentiel des pouvoirs (convocations des réunions, ordres du jour, arbitrages…), et en retardant au maximum la phase de rédaction jusqu'à pouvoir imposer à la plénière (où, là, les parlementaires étaient majoritaires) sa propre architecture du texte… Giscard fut aussi le garant du "réalisme" qui a interdit à la Convention de se considérer comme un "conclave de sages" devant d'accoucher d'un texte idéal, et l'a plutôt poussée à entrer dans une logique de "pré-CIG", afin qu'elle ne déborde jamais de "l'acceptable" par la future Conférence Inter Gouvernementale, qui allait jouer le rôle de censeur final…

Ainsi, il est faux de penser que la Convention a été une "Constituante", même si elle a été beaucoup plus qu'un comité de réflexion. On peut regretter le cynisme castrateur giscardien, ou au contraire louer sa lucidité féconde. Mais le fait que la Convention s'en soit tenue à un seul texte "médian", du coup moins ambitieux mais sans option extrémiste, donne à son travail des chances raisonnables de passer le cap de la CIG. Car il faut bien comprendre que le régime de la Convention est celui de la liberté surveillée, ce qui n'enlève rien à sa force : la Convention est piégée par la légalité de la CIG qui la suit, mais la CIG est aussi piégée par la légitimité de la Convention qui la précède…

La méthode conventionnelle apparaît d'ailleurs comme la première gagnante de la Convention. Institutionnalisée par son propre projet de texte, elle s'est imposée comme une évidence incontestée, et il ne sera désormais plus possible de revenir à un système de "CIG à sec". Même si ses résultats, en absolu, font sacrément débat - vu qu'ils baignent toujours dans un libéralisme détestable - on est obligé de reconnaître, qu'en relatif, l'Europe a plus progressé sur la voie de l'efficience, de la transparence et de la démocratie en une seule Convention, que lors des quatre CIG catastrophiques qui l'ont précédée…

Structure

Un texte bâtard

Ce projet de Constitution est d'abord un héritage.

Il fond en un seul document les traités éparts précédents, en les simplifiant, mais sans en changer la philosophie générale. Cette philosophie n'est donc pas simplement de nature "constitutionnelle", car elle intègre la dimension et le contenu "traité inter étatique" des textes qu'elle remplace. Voilà pourquoi il ne faut pas être trop surpris de retrouver dans une "Constitution", les dispositions de type "accord économique", notamment toute la dimension de "libre marché" qui était la quintessence des traités européens en cours. Du passé, il ne fut pas fait table rase, et l'on est en droit de le regretter…

Le vrai titre du texte conventionnel n'est d'ailleurs pas "Projet de Constitution", mais "Projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe". De la Constitution, il a l'emballage, des traités qu'il absorbe, il garde la logique et le contenu… À longueur de chapitres, derrière l'affichage communautaire, est gravé l'intergouvernemental. Ce projet qui est censé lier des peuples et des nations, ne coalise surtout que des États...

Même s'il est infiniment moins volumineux que ce qu'il remplace, ce texte se présente encore sous la forme d'un gros livre de plus de 300 pages, comprenant des centaines d'articles et pas mal d'annexes. On est loin de l'objectif premier de Giscard qui promettait une Constitution "simple et lyrique" (sic) que les "écoliers auraient plaisir à apprendre" (re sic)…

La structure du document - qui gomme une fois pour toute la structure absconse aux règles disparates des "3 piliers" des traités antérieurs - est la suivante : un préambule, 4 parties, et des protocoles finaux annexés...

Un préambule plutôt alléchant

Le préambule, très court, décrit sommairement un projet de civilisation humaniste. La référence à la judéo-chrétienté a sauté, mais le camp des laïques a dû avaler une référence religieuse : "S'inspirant des héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe, dont les valeurs toujours présentes dans son patrimoine, ont ancré dans la vie de la société civile le rôle central de la personne humaine…". Ce préambule qui parle de liberté, de peuples unis dans leur diversité, de progrès social, de paix, de justice, de responsabilité à l'égard des générations futures et de la planète, se conclut par une étonnante phrase où les conventionnels ont écrit que l'Europe leur devait reconnaissance (!)…

Première partie : les grands principes

La première partie du texte affiche, de façon assez désordonnée, les grands principes de l'Union : valeurs, objectifs, compétences, actes, appartenance, finances, institutions.

Pour calmer l'urticaire britannique, toute référence au fédéralisme a été retirée et remplacée par le mot "communautaire". L'Union est déclarée ouverte à tous les États "européens", ce qui laisse aussi ouvertes les questions turque …et russe. Très important : l'Union se dote enfin d'une personnalité juridique, ce qui lui permettra désormais de siéger - en tant que telle - dans les instances internationales, et de signer, en son nom propre, des traités internationaux.

Valeurs

Voici, in extenso, les valeurs de l'Union (on notera qu'en terminologie, la parité Homme/Femme reste fluctuante) : "L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'état de droit, ainsi que de respect des droits de l'Homme. Ces valeurs sont communes aux états membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la tolérance, la justice, la solidarité et la non-discrimination".

Objectifs

Toujours in extenso - et afin de bien comprendre à quel point le texte ancien (le libéralisme des ex-traités) cohabite étonnamment avec le texte nouveau (plus éco-citoyen) - voici les objectifs de l'Union : "L'Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien être de ses peuples. L'Union offre à ses citoyennes et à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, et un marché unique où la concurrence est libre et non faussée. L'Union œuvre pour le développement durable de l'Europe fondé sur une croissance économique équilibrée, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique. Elle combat l'exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales, l'égalité entre les hommes et les femmes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l'enfant. Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres.

L'Union respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à la sauvegarde et au développement de patrimoine culturel européen. Dans ses relations avec le reste du monde, l'Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts. Elle contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable, à l'élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l'Homme, en particulier ceux des enfants, ainsi qu'au strict respect et au développement du droit international, notamment au respect des principes de la charte des Nations Unies".

Dispositions diverses

Viennent ensuite plusieurs articles reprenant les "quatre libertés" du Marché Unique (libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux), insistant sur la loyauté dont doivent faire montre les États membres envers les décisions de l'Union, ou affirmant une "citoyenneté européenne" qui "s'ajoute et qui ne remplace pas" la citoyenneté nationale.

Compétences

Cette partie du projet de Constitution, même si elle est rédigée de façon complexe, permet enfin d'éclairer les contours de "qui fait quoi" En Europe.

Sont d'abord clairement posés les principes de subsidiarité et de proportionnalité, dont voici la définition constitutionnelle complète : "En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres tant au niveau central qu'au niveau régional et local mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. (…) En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de la Constitution".

Ensuite, est précisé, une fois pour toute, que la Constitution et le droit adopté par l'Union ont primauté sur le droit des États membres, et que, par défaut, "toute compétence non attribuée à l'Union dans la Constitution appartient aux États membres".

Puis sont définies les "compétences exclusives" de l'Union, où elle est seule à pouvoir d'agir. La liste en est restreinte : Définition du Marché intérieur - Politique monétaire (en zone euro) - Politique commerciale commune - Union douanière - Conservation des ressources biologique marine dans le cadre de la pêche - Accords internationaux (quand ils affectent une politique de l'Union).

Arrivent ensuite les "compétences partagées" où les États membres ne peuvent agir que si l'Union n'a pas décidé d'exercer sa compétence. Cette liste, plus fournie, comporte : Application du Marché Intérieur - Espace de liberté, de sécurité et de justice - Agriculture - Pêche (sauf gestion des ressources) - Transport - Réseaux transeuropéens - Énergie - Politique sociale - Cohésion économique, sociale et territoriale - Environnement - Protection des consommateurs - Enjeux communs de sécurité en santé publique. On y ajoute, sur une liste à part, la recherche, la technologie, le spatial, et la coopération au développement, qui sont des compétences partagées où l'Union ne peut cependant interdire aux États membres d'exercer leurs compétences propres.

Suit la "coordination des politiques économiques et de l'emploi", où l'Union n'a que le pouvoir de définir les grandes orientations.

La très sensible "politique étrangère et de sécurité commune" fait l'objet d'une compétence à part où il est dit, de façon prudente, que l'Union définit et met en œuvre cette politique, y "compris la définition progressive d'une politique de défense commune". Tout en pouvant garder leur politique propre en la matière, les États membres "appuient activement et sans réserve la politique étrangère de sécurité commune de l'Union (…) et s'abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l'Union, ou susceptible de nuire à son efficacité".

La liste des compétences est close par les "domaines d'action d'appui, de coordination ou de complément", où l'Union n'intervient que pour ajouter une dimension européenne. On trouve là : Industrie - Santé - Éducation - Formation professionnelle - Jeunesse et sports - Culture - Protection civile.

À la fin du chapitre "compétences", on trouve un article qui a beaucoup occupé les conventionnels : il s'agit de la "clause de flexibilité" qui précise que, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement, le Conseil des Ministres de l'Union peut - mais à l'unanimité - décider de donner plus de pouvoir à l'Union dans un domaine, s'il apparaissait que cela était nécessaire "pour atteindre un des objectifs fixés par la Constitution".

Il faut également savoir que le régime des majorités nécessaires pour que les instances de l'Union puissent exercer une compétence - même s'il a été grandement simplifié - est encore variable d'une politique à une autre (voir plus loin le chapitre "Rouages"), car les États ont négocié le basculement de certaines compétences dans le champ communautaire en échange du maintien de leur droit de veto au Conseil…

Coopérations renforcées

Déjà présent dans les traités antérieurs, le système des "coopérations renforcées" permet aux États membres qui le souhaitent d'instaurer entre eux des collaborations politiques supplémentaires ou plus étroites, en recourant aux institutions de l'Union. Les conditions sont les suivantes : ces coopérations renforcées ne doivent pas empiéter sur les "compétences exclusives" de l'Union, être voulues par au moins un tiers des États membres, être ouvertes à la participation éventuelle des autres États, recevoir l'accord préalable du Conseil et du Parlement (l'accord du Parlement n'est pas indispensable s'il s'agit d'une coopération en matière d'affaires étrangères). Les actes adoptés dans le cadre d'une coopération renforcée ne le sont qu'au niveau du Conseil des Ministres de l'Union, par les seuls États membres participants, et n'engagent qu'eux.

L'évident avantage de ce système est de permettre à l'Europe d'avancer dans un domaine, sans attendre d'accord unanime des États. Le double énorme inconvénient des coopérations renforcées est d'abord de construire une complexe et ingérable "Europe à la carte", et ensuite de créer des processus qui, une fois lancés, légifèrent sans passer par le moindre contrôle démocratique parlementaire !!!

Actes juridiques

La jungle administrative bruxelloise est grandement simplifiée au niveau du type d'actes qu'elle peut concevoir. Il n'en reste plus que six : Une "Loi européenne" est un acte législatif de portée générale qui s'applique obligatoirement, et tel quel, dans tous les États membres. Une "Loi-cadre européenne" est un acte législatif qui lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en lui laissant, pour cela, le choix de la forme et des moyens. Un "Règlement européen" est un acte non législatif de portée générale, fixant les détails de mise en œuvre d'un acte législatif ou de dispositions constitutionnelles. Il peut être soit obligatoire et directement applicable partout, soit laisser une latitude d'exécution aux États membres destinataires. Une "Décision européenne" est un acte non législatif, obligatoirement appliqué tel quel par les États membres destinataires. Les "recommandations" et les "avis" adoptés par les institutions européennes n'ont pas d'effet contraignant.

En outre, la Commission aura désormais le pouvoir de promulguer - sous contrôle strict du Parlement et du Conseil - des "règlements délégués" qui complètent ou modifient certains éléments "non essentiels" des lois ou des lois-cadres.

Démocratie directe

En plus du maintien des droits existants : droit de pétition auprès du Parlement Européen (pour lui demander de lancer, le cas échéant, un travail parlementaire), et droit de saisir le Médiateur européen (pour qu'il remédie à une mauvaise administration de la part d'une institution communautaire), les citoyens se voient dotés d'une possibilité d'influer directement sur la législation de l'Union.

En effet - dans la dernière nuit de négociation à la Convention - a été ajouté un article "démocratie participative" stipulant "que la Commission peut, sur initiative d'au moins un million de citoyens de l'Union issus d'un nombre significatif d'États membres, être invitée à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application de la Constitution". En clair, la Commission n'est pas obligée de légiférer, mais elle y est largement invitée…

Finances

Belle avancée du projet constitutionnel : le système différenciant "dépenses obligatoires" et "dépenses non obligatoires" est aboli, et le Parlement Européen devient pleinement compétent pour la définition de l'ensemble des dépenses du budget de l'Union, alors que, jusqu'ici, il ne pouvait amender qu'un quart de celui-ci (la PAC et tous les fonds structurels échappaient ainsi à son contrôle). Le budget prend aussi une dimension "pluriannuelle" ce qui permet de mieux piloter les politiques à long terme.

Pour autant le Parlement n'est toujours en rien associé à la définition des recettes du budget, et celui-ci n'est abondé que par des reversements des États (plafonnés au minimum) que ceux-ci fixent entre eux à l'unanimité. On est bien loin de la fiscalité européenne régulatrice, incitative, équitable qu'espèrent les Verts… Par ailleurs le budget devant être annuellement en équilibre, le recours au levier politique de l'emprunt reste interdit.

Appartenance à l'Union

Tout un chapitre fixe enfin clairement les procédures d'adhésion, de suspension ou de retrait de l'Union. On se rappelle que l'arrivée au pouvoir de l'extrême droite en Autriche avait mis en lumière que l'Europe n'avait pas de base juridique pour faire respecter ses valeurs et ses décisions, en cas de "dérapage majeur" d'un de ses États membres.

Les institutions

Ce fut le gros morceau du travail conventionnel. Les institutions existantes, Conseil, Commission, Parlement, Cour, Comités, Banques… n'ont pas été refondues mais, pour certaines, sensiblement revisitées. Le chapitre "Rouages" du présent document y revient en détail.

Deuxième partie : la Charte

Élaborée lors d'une Convention précédente, la Charte des droits fondamentaux de l'Union avait été "proclamée" au Sommet Européen de Nice en décembre 2000, sans pour autant que les articles qui la composent ne prennent un caractère juridiquement contraignant.

Cette charte est désormais totalement intégrée, donc avec valeur juridique, dans la Constitution dont elle compose la deuxième partie.

Mais la Charte est intégrée "en l'état", c'est-à-dire avec des droits importants désormais constitutionnellement garantis, mais aussi avec ses lacunes ou ses perversions rédactionnelles qui avaient tant divisé la société civile lors de sa proclamation initiale… D'un avis général, le "droit positif" qu'en tireront les tribunaux devrait cependant être plutôt favorable aux libertés publiques. Par ailleurs ce dispositif est complété dans la première partie de la Constitution par l'affirmation que "les droits fondamentaux tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux états membres, font partie du droit de l'Union en tant que principes généraux".

Il faut aussi noter que les Britanniques - qui sont les plus ardents opposants à cette Charte - ont réussi à imposer une "clause d'interprétation" qui pourrait amoindrir la portée juridique de celle-ci (mais les avis juridiques sont partagés sur ce point).

Troisième partie : les politiques et les mécanismes institutionnels.

C'est, de loin, la partie la plus longue du texte institutionnel. On retrouve là, politique après politique, et institution après institution, les mécanismes européens, intimes et toujours complexes, hérités des traités antérieurs, et que les États non pas voulu balayer, toujours par peur d'y perdre quelques prérogatives. À noter cependant quelques avancées significatives et des blocages tout aussi révélateurs. Ceci est analysé plus loin au chapitre "Politiques" du présent document.

Quatrième partie : dispositions finales et annexes

Cette partie, qui ne comporte que quelques pages, abroge les traité antérieurs, fixe la continuité juridique entre les anciennes communautés européennes et la nouvelle Union. Elle définit aussi le champ d'application territoriale de la Constitution : toute l'Union, DOM inclus, mais pas les Îles Féroé, et en partie seulement pour les Îles Jersey, Guernesey et de Man, les territoires d'outre-mer faisant l'objet d'un régime spécial d'association.

Le Traité instituant la Constitution est conclu pour une durée illimitée, et entrera en vigueur le premier jour du mois suivant celui où le dernier État l'aura ratifié. Cadeau à Berlusconi, c'est l'Italie qui sera gardienne des originaux de la Constitution, rédigés, en un exemplaire unique, dans chacune des 21 langues officielles de l'Union.

Symboles

L'Union se dote officiellement d'attributs : un drapeau (bleu à douze étoiles d'or), un hymne (l'Ode à la joie de la 9ème symphonie de Beethoven), une devise ("Unie dans la diversité"), d'une monnaie (l'euro, même pour les pays ne l'utilisant pas), et d'un jour de l'Europe (le 9 mai).

Révision

Cette dernière partie du texte fixe aussi, en quelques articles, la procédure de révision de la Constitution. C'est sûrement l'élément le plus dramatique du projet. Ce point est détaillé plus loin, au chapitre "Évolution" du présent document.

Annexes : quelques protocoles

Quelques pages de protocoles finaux complètent le texte constitutionnel, parmi lesquels :

Eurogroupe

"L'Eurogroupe", instance de coordination économique "informelle" (sic) des pays de la zone euro, aura désormais un Président, désigné par les ministres des finances concernés, pour 30 mois.

Euratom

Belle victoire. Grâce aux conventionnels Verts, le Traité "Euratom" qui fixe une étroite collaboration entre les États membres en matière nucléaire, a été - à l'ultime minute - le seul traité européen existant à ne pas être "absorbé" par le Traité Constitutionnel. En n'entrant donc pas dans le droit primaire de l'Union, l'atome n'est donc ni sacralisé, ni pérennisé. Le protocole additionnel se borne à indiquer les modifications de nomenclature qui seront apportées à Euratom, qui poursuit cependant sa vie propre au titre de traité international. La bataille devra désormais porter sur la refonte de ce traité dans le sens d'une sortie de la filière nucléaire et d'une sécurisation de ses déchets, mais c'est une autre histoire…

Rôle des Parlements nationaux

Le principal protocole précise le pouvoir de "contrôle en subsidiarité" confié aux Parlements nationaux.

Alors que le rôle et le pouvoir de ces Parlements avaient été parmi les points de départ de la réforme - et qu'il avait été, un temps, proposé par Giscard de les convoquer "en Congrès" une fois l'an pour débattre de l'état de l'Union - les assemblées législatives nationales voient - assez logiquement - leur légitimité à piloter l'Europe décliner un peu plus encore…

On l'ignore souvent, mais aujourd'hui déjà, les Parlements nationaux sont devenus des chambres de traduction - si ce n'est d'enregistrement - des textes européens votés par leur homologue strasbourgeois. Ce travail de déclinaison des lois européennes en loi nationale constitue même la majeure part de l'ordre du jour de nos Parlements nationaux.

La Constitution instaure cependant un utile garde fou, afin que l'Europe ne déborde pas de ses prérogatives. Il ne s'agit pourtant que d'un "pouvoir d'alerte". Ainsi, la Commission doit désormais envoyer, en amont, toute proposition européenne aux Parlements nationaux, en l'accompagnant d'une "fiche circonstanciée". Ceux-ci, dans un délai de 6 semaines, peuvent contester le bien fondé du droit de l'Union à légiférer sur un domaine, en s'appuyant sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Chaque Parlement national disposant d'une voix (deux voix pour les Parlements nationaux dans les pays à système monocaméral), si la somme des protestations remontant de ces assemblées est supérieure au tiers de voix ainsi distribuées dans l'Union, la Commission doit revoir sa copie. Si le sujet porte sur l'espace de liberté de sécurité et de justice, le seuil d'alerte n'est même que d'un quart des voix. La Commission peut cependant maintenir sa proposition, mais en la motivant à nouveau, les Parlements nationaux ayant comme ultime recours la saisine de la Cour de Justice de l'Union qui arbitrera alors le différend.

Rouages

Dans la première partie du texte constitutionnel sont décrits sommairement les grands rouages institutionnels, leurs mécanismes étant détaillés dans la troisième partie.

Le Parlement Européen

Cette assemblée reste élue au suffrage universel direct pour 5 ans. On ne peut la dissoudre. Seule assemblée législative transnationale au monde, elle a pour rôle de voter les lois et le budget, conjointement avec le Conseil des ministres de l'Union, et de désigner et de contrôler l'exécutif européen.

Le nombre de députés européens est fixé à un maximum de 736, avec une clef de répartition par États (proportionnelle dégressive) qui peut être revue en vue des élections de 2009 (mais à l'unanimité du Conseil Européen…).

Le Parlement est un des grands gagnants de la réforme institutionnelle proposée. Non seulement la Commission que l'on proposera à son approbation devra être de la couleur politique de la majorité parlementaire sortie des urnes - ce qui donne enfin caractère éminemment politique et crucial aux élections européennes - mais de plus, il étend comme jamais son droit de co-légiférer sur un (presque) pied d'égalité avec le Conseil. Il double purement et simplement le nombre de domaines où la procédure de codécision sera appliquée. Ainsi de grands domaines, comme l'agriculture, sont enfin placés sous son contrôle, même s'il reste trois immenses secteurs où il restera bridé (comme toutes les autres institutions d'ailleurs) : les affaires étrangères, le fiscal, et le social.

Son pouvoir budgétaire fait aussi un saut quantitatif énorme, car il sera co-décideur sur l'entièreté des dépenses, et non un simple quart de celles-ci, comme c'est le cas actuellement.

La majorité nécessaire pour adopter un acte au Parlement Européen est très variable. La procédure de "codécision Parlement/Conseil" est séduisante sur le papier, mais un déni de démocratie dans les faits. Ainsi, la majorité simple des votants en première lecture, devient majorité absolue des membres du Parlement en deuxième lecture, ce qui revient - de par les seuils de vote à atteindre à cause des absents - à rendre les positions du Conseil souvent innamendables… En troisième lecture, après procédure de conciliation avec le Conseil, le Parlement n'a plus pouvoir d'amendement, et est réduit soit à avaler le compromis en l'état (à la majorité des membres qui le compose), soit à opposer son "veto" (ce qui revient souvent à en rester à une législation souvent obsolète, donc pire…)

Le Conseil Européen

Giscard a tenu parole. Il avait promis à Laeken de placer le Conseil Européen en haut de la pyramide, c'est chose faite. Créateur, dans les années 70, de cette instance informelle qu'était l'assemblée des chefs d'États et de Gouvernements, le Président de la Convention a sacralisé son "bébé" en lui donnant rang d'institution. Et pas n'importe laquelle : le Conseil Européen, sans pour autant avoir de fonction législative, impulse les grandes orientations de l'Europe, que leurs gouvernements respectifs s'empresseront de traduire "législativement" au Conseil des Ministres de l'Union. C'est la sacralisation de l'intergouvernemental, et, hélas, un sérieux revers pour le fédéralisme…

Le Conseil Européen se réunit une fois au moins par trimestre, et prend ses décisions "au consensus". Cette unanimité requise (sauf exceptions) plombe cependant largement la capacité politique de cette nouvelle institution qui se dote désormais d'une présidence autonome et fixe. Finies les rotations semestrielles entre pays exerçant la présidence de l'Union : un Président du Conseil Européen est élu par celui-ci à la majorité qualifiée pour deux ans et demi, renouvelable une fois. Ce personnage, qui n'a pas besoin d'être un Chef d'État passé ou en exercice, et qui ne doit avoir aucun mandat national, peut être congédié par la même procédure. Les fédéralistes, dont les Verts, ont réussi à rogner les ailes à cette nouvelle fonction afin de ne pas créer une "cohabitation continentale" affaiblissant les pouvoirs exécutifs de la Commission, légitimée, elle, par un scrutin populaire plus direct. Ainsi le Président du Conseil Européen "animera" son instance, sans droit de vote, avec pour rôle essentiel de jouer les "facilitateurs de consensus". Il a été privé d'administration propre, pour ne pas qu'il soit tenté de doubler la Commission, et son pouvoir de représentation extérieure de l'Union se limitera aux affaires étrangères "sans préjudice des compétences du Ministre des affaires étrangères de l'Union". Ce dernier assiste également aux réunions du Conseil Européen, de même que le Président de la Commission qui est membre à part entière de cette instance, mais sans droit de vote. Les mauvaises langues disent que ce Président du Conseil Européen sera "une reine d'Angleterre, sans le chapeau"…

Le Conseil des Ministres

Il s'agit là du Conseil des Ministres de l'Union, où siègent les ministres nationaux, convoqués en fonction du thème qui est à l'ordre du jour. Le Conseil évolue lui aussi fortement, le but essentiel étant de dépasser les blocages qui paralysent cette deuxième chambre législative de l'Union.

Le problème est que le rôle de ce Conseil des Ministres n'est pas uniquement législatif. Il est scandaleux de constater que la séparation des pouvoirs exécutif et législatif, prônée depuis Montesquieu, n'est toujours pas inscrite dans la Constitution européenne. Ainsi, ce Conseil conserve non seulement la double casquette "exécutif national / législateur européen", mais au niveau même de l'Union, il garde, à travers une série de dispositions et d'organes parallèles, la haute main sur bien des exécutions de décisions que la Commission, sciemment dépourvue d'administration de terrain, ne peut remplir…

Le Conseil des Ministres partage avec le Parlement Européen le rôle de voter les lois et le budget de l'Union. Mais, de par le mécanisme de la codécision (voir plus haut), il est souvent en mesure d'imposer les vues des gouvernements aux représentants des citoyens que sont les députés européens.

Les décisions au Conseil étaient jusqu'ici bloquées par un aberrant système de triple majorité inscrit dans le Traité depuis Nice. À ce jour, pour que l'Union décide de quelque chose, il faut non seulement une majorité d'États, mais que ces états représentent 232 points parmi les 321 points qu'ils se sont répartis en fonction de leur poids politique, et qu'en plus ils représentent 62 % de la population de l'Union… Autant dire qu'avec ce système, l'Europe n'adopte rien, ou des consensus si minimaux qu'ils ne sont pas opérationnels.

La Constitution simplifie tout cela, en instituant que le Conseil adoptera une décision à la majorité dite "qualifiée", réunissant au moins 50 % des États membres, représentant eux-mêmes au moins 60 % de la population de l'Union. La barre monte à 2/3 des États membres représentant 60 % de la population, si les décisions ne sont pas basées sur une proposition de la Commission ou du Ministre des Affaires étrangères. C'est une vraie révolution ! Mais, comme dans tout le texte constitutionnel, ce que lâchent - à contrecœur - les États d'une main, ils le reprennent (pour partie) de l'autre : Ce nouveau système n'entrera en vigueur qu'au 1er novembre 2009 (!), et ne portera pas sur les domaines essentiels et éminemment vecteurs des autres politiques que sont : la politique sociale, la politique fiscale, et la politique étrangère et de sécurité… Pour ces trois secteurs - avec des variantes pour les affaires étrangères (voir plus loin) - le Conseil continuera, comme aujourd'hui, à prendre ses décisions à l'unanimité (autant dire qu'il n'en prendra pas), et le Parlement Européen ne sera ensuite que "consulté". Le rédacteur du présent document laisse le lecteur juge des dégâts sociaux, environnementaux et internationaux déjà inscrits en filigrane dans la Constitution…

Pour la petite histoire, on notera au passage la haute capacité de négociateurs du couple Jospin/Chirac qui, lors de la CIG de Nice, avait accepté que la France perde 15 députés européens pour avoir le droit de conserver le même nombre de points au Conseil que l'Allemagne. Le système des points abolis, les députés ne sont pas pour autant rendus…

On se consolera en notant que le Conseil - du moins quand il siègera en formation législative -délibérera et votera ENFIN de façon publique, rompant avec les sordides tractations du huis clos. On note aussi que le système de rotation des présidences au sein du Conseil sera plus stable (une présidence par formation du Conseil pour un an au lieu de 6 mois) avec une rotation respectant les "équilibres géographiques et politiques" (à définir).

Le Ministre des Affaires étrangères de l'Union

C'est un personnage nouveau, hybride, à la fois intéressant et décevant, à l'image de la Constitution qui l'institue.

Nommé par le Conseil Européen statuant à la majorité qualifiée, avec l'accord du Président de la Commission, le Ministre des Affaires étrangères de l'Union conduit la politique de l'Europe en la matière, ainsi qu'en matière de sécurité commune. Il peut être mis fin à son mandat selon la même procédure... Mais ce Ministre n'est pas seulement rattaché au Conseil Européen et au Conseil des Ministres - auxquels il participe sans voter - puisqu'il est également Vice Président de la Commission, aux travaux collégiaux de laquelle il est pleinement associé, avec droit de vote. Au titre de commissaire, sa nomination doit être également approuvée par le Parlement Européen.

La fonction de ce ministre fusionne les deux postes (in)existants actuellement, au Conseil ("Monsieur PESC", Politique Étrangère et de Sécurité Commune) et à la Commission (Commissaire chargé des relations extérieures) pour leur donner un vrai poids sur la scène internationale. Sa double légitimité est sa force, mais sa marge décisionnelle est sa faiblesse. En effet, il faut une décision unanime du Conseil Européen pour qu'il puisse agir sur un dossier. Cependant une fois dûment mandaté, et pour peu qu'il reste dans le cadre strict des instructions unanimes des Chefs d'états et de Gouvernements, ses propositions n'ont pas à être validées à l'unanimité par le Conseil des Ministres, mais à la majorité qualifiée, ce qui peut lever bon nombre de blocages. L'unanimité reste toutefois requise pour tous les sujets ayant trait à la défense ou à une action militaire. Un État membre peut aussi insister pour que le Conseil des Ministres décide à la majorité qualifiée qu'un dossier doit être renvoyé au Conseil Européen pour décision unanime...

On voit que les procédures sont complexes, et leurs interprétations riches de débats à venir !

La Commission

Cet organe conserve son rôle central d'exécutif de l'Union. La Commission propose les lois européennes et surveille l'application du droit européen sous le contrôle de la Cour de Justice. Son droit d'initiative est quasi absolu, sauf pour quelques domaines où les États membres peuvent faire des propositions. Elle assure aussi la représentation extérieure de l'Union pour tout domaine autre que celui de la politique étrangère et de sécurité commune (dont le porte-parolat est partagé entre le Ministre européen en charge du dossier, et le Président du Conseil Européen). Le fonctionnement de la Commission reste collégial, chaque commissaire votant sur les propositions des autres. Les commissaires font serment de privilégier l'intérêt communautaire, en oubliant les intérêts de leur pays d'origine.

Le Président de la Commission prend beaucoup plus de poids politique, car s'il est encore proposé par le Conseil Européen statuant à la majorité qualifiée, sa nomination doit reposer sur le respect de la majorité parlementaire sortie des urnes lors des élections européennes. Exécutif et chambre basse, politiquement du même bord, seront donc enfin en phase, comme dans toute démocratie parlementaire digne de ce nom. C'est le Président qui, désormais, choisira seul son équipe "gouvernementale" de commissaires, dans les panels de trois personnes (pas toutes du même sexe) que lui proposera chaque État membre. Le Président aura toute latitude pour distribuer les portefeuilles au sein du collège des commissaires, et pourra révoquer ces derniers à tout moment. Cette composition de la Commission n'entrera en vigueur qu'au 1er novembre 2009. Jusqu'à cette date-là, pour que chacun ait le temps de faire le deuil de son nationalisme, ce sera un commissaire par pays…

La Commission sera réduite à 15 membres (le Président, le Ministre des Affaires étrangères de l'Union et 13 commissaires), complétée, par son Président, par des commissaires "sans droit de vote" et ayant des fonctions politiques moindres. C'est une subtile règle de "rotation" (non encore définie), respectant les équilibres "démographiques et géographiques", qui fixera quels pays pourront proposer des panels au choix du Président de la Commission à chaque renouvellement de celle-ci. La Commission est nommée pour la durée du mandat du Parlement Européen, soit 5 ans, mais peut être renversée par celui-ci par motion de censure, à la majorité des 2/3 des voix exprimées qui doivent représenter la majorité des membres composant le Parlement (la barre est suffisamment haute pour que la Commission ne se sente guère menacée !).

La Commission ne possèdera toujours qu'une administration centrale (quelques milliers de fonctionnaires européens installés essentiellement à Bruxelles). On est encore loin d'une fonction publique européenne de proximité, présente dans la plupart des états fédéraux…

La Cour de justice

Basée à Luxembourg (ne pas confondre avec la Cour européenne des droits de l'Homme des 45 pays du Conseil de l'Europe, basée à Strasbourg) cette Cour de Justice comprend la Cour de justice européenne, le Tribunal de grande instance et des tribunaux spécialisés.

Peu de changements pour cette instance composée d'un juge par État membre, assistés d'avocats généraux, qui "assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application de la Constitution". Cumulant les rôles de tribunal ordinaire et de cour constitutionnelle, "elle statue sur les recours introduits par les États membres, une institution ou des personnes physique ou morale". Elle éclaire aussi de ses avis les juridictions nationales.

La Cour des comptes

Les membres de cette instance nommés, pour 6 ans renouvelables, par le Conseil des ministres, après avis du Parlement Européen, examinent la régularité des comptes de toutes instances de l'Union.

Le Comité des régions

Sur proposition des États membres, le Conseil des Ministres désigne les membres (350 au maximum) de cet organe consultatif, pour un mandat de 5 ans renouvelable. Le mot "région" recouvre des réalités fort différentes d'un pays à l'autre. Certains États leur ont accordé des compétences législatives importantes, d'autres n'ont fait qu'un découpage administratif. Siègent au Comité des régions des élus régionaux ou simplement "locaux", ou même des "non élus" mais politiquement responsable devant une assemblée élue. L'avis de cette institution, maintenue à rang mineur, est demandé quand la loi européenne à des implications sur l'organisation ou les compétences des pouvoirs locaux.

En voyant leurs pouvoirs inchangés, les régions sont parmi les grandes perdantes de la Convention. Les États nations, qui en déléguant au niveau supranational une partie de leurs pouvoirs à l'Union, n'ont pas voulu ouvrir un "autre front" au niveau infra national, en risquant de perdre encore un peu plus de leurs prérogatives. Les jacobinismes se sont ligués pour que les États restent seuls maîtres de la dévolution des compétences territoriales ou législatives internes. Quant à la réalité des eurorégions transfrontalières, elle est ignorée par la Constitution. C'est une erreur politique grave que de construire un échelon continental - même indispensable - en ne renforçant pas, en même temps, la démocratie de proximité. En cela, la Constitution fragilise l'Europe de demain, en ne désarmant pas les procès en centralisme…

Le Comité économique et social

Désignés de la même manière que du Comité des régions, les membres (350 au maximum, pour un mandat de 5 ans renouvelable) de cet autre organe consultatif de l'Union sont censés être la voix des secteurs économiques, sociaux, civiques et culturels. Là aussi, le rôle mineur dans lequel est maintenue cette instance illustre l'intérêt que porte l'Europe à la société civile…

La Banque européenne d'investissement

Établissement financier sans but lucratif ayant personnalité juridique, et dont les membres sont les États membres de l'Union, cette banque - par les prêts et les garanties qu'elle apporte - est un des principaux bailleurs de fonds qui facilite, auprès du privé et du public, la mise en œuvre des programmes d'investissement européens, notamment les fonds structurels. Les réalisations de la BEI n'ont guère été marquées à ce jour par un souci prononcé du développement durable…

La Banque centrale européenne

Cet organisme financier n'apparaît pas dans la Constitution au titre d'institution de l'Union, mais dans le chapitre "politique économique et monétaire". Cette banque, en charge de la stabilité de l'euro, garde sa totale indépendance, et ne peut être contrainte par un quelconque pouvoir politique, quelles que soient les conséquences sociales ou environnementales des décisions qu'elle prend. En ce sens l'Europe est infiniment plus libérale que les USA, où le Congrès peut exercer de sérieux moyens de pression sur la FED (l'équivalent de notre BCE). Cette FED doit, elle, de plus tenir compte dans son action de critères infiniment plus larges qu'un simple cours de monnaie…

Sur le plan institutionnel, c'est le Conseil Européen qui nomme les membres du directoire de la BCE, notamment son Président, pour un mandat de 8 ans non renouvelable. Le Président du Conseil des ministres et un commissaire peuvent assister aux travaux du Conseil des gouverneurs de la BCE, sans voix délibérative. De même le Président de la BCE peut être invité à participer au Conseil des Ministres, et doit faire rapport, une fois l'an, devant le Parlement Européen.

Politiques

Détaillées dans la troisième partie de la Constitution les politiques de l'Union sont essentiellement un "copier/coller" de la sauce libérale qui existait dans les traités antérieurs. Elles sont surtout marquées par l'évolution des règles de prise de décision, puisque des secteurs entiers seront désormais couverts par la procédure de codécision qui facilite l'adoption des politiques. On est surtout en droit de se demander ce que viennent faire ces éléments dans un texte constitutionnel, vu qu'ils relèvent, pour la plupart, de décisions législatives susceptibles d'évolution politique.....

Bien des choses inchangées

Toutes les politiques liées au Marché intérieur (douanes, libertés de circulation et d'établissement, règles de concurrence, fiscalité…) sont inchangées dans leur philosophie libérale. L'absence de coordination des taxations (toute décision en la matière requérant l'unanimité au Conseil) entraîne le dumping fiscal que l'on imagine. Il reste à souhaiter que la notion de "concurrence non faussée" inscrite désormais dans la Constitution permette d'aller en justice pour casser le diktat de quelques multinationales…

La politique économique demeure quasi non coordonnée (on sait ce que valent les critères de Maastricht…), et la politique monétaire de la Zone euro reste du quasi seul ressort d'une banque hors contrôle démocratique.

Bloquées par la règle de l'unanimité, les politiques sociales et de l'emploi n'évoluent pas, sont peu ou pas coordonnées, et ne disent rien sur des instruments nouveaux comme l'économie sociale ou solidaire. Là aussi, il faudra engager des batailles politiques, juridiques et sémantiques pour que les principes constitutionnels (notamment ceux de la Charte) influent sur les politiques.

La politique de recherche, de développement technologique et de l'espace est inchangée. On sait que, jusqu'ici, elle a favorisé plutôt des programmes "peu soutenables"… Idem pour la politique énergétique.

Pour ce qui est de la santé publique, de l'industrie, de la culture, de l'éducation de la formation professionnelle, des sports, de la protection civile, de la coopération au développement, le curseur reste aussi là où il était dans les traités antérieurs. L'Union a souvent fait là des politiques intéressantes, mais qui ne sont pas décisives car ses compétences dans ces secteurs restent modérées.

Des politiques améliorées à la marge

L'environnement est plutôt mieux pris en compte grâce au texte constitutionnel, dont le libellé fait souvent référence, de façon transversale, à la notion de développement durable.

Les questions de liberté de police et de justice, par une meilleure coordination, sont désormais bien mieux intégrées dans la dimension européenne. Sur la forme, c'est une des grandes avancées au niveau des politiques communautaires, mais sur le fond, la politique sécuritaire domine encore les questions de justice, et les organes de type "Europol" ne sont toujours pas sous un contrôle démocratique digne de ce nom. À noter par ailleurs, que l'idée séduisante d'un "Procureur européen" en charge de protéger les intérêts financiers de l'Union en luttant de façon globale contre la fraude, n'est pas écartée…

La politique agricole est marquée tant par l'évolution de la PAC (découplage subventions / tonnage de production, aides directes avec quelques critères environnementaux, etc.) que par le fait qu'elle bascule désormais avec son budget (près de la moitié des dépenses de l'Union) sous le contrôle démocratique et "co-décisionnel" du Parlement…

La pêche voit une avancée majeure avec la gestion des ressources biologiques marines reconnue comme une des - rares - compétences exclusives de l'Union... On peut enfin espérer une gestion intégrée de la ressource.

Le commerce international reste à l'ombre de l'OMC, mais la culture est reconnue constitutionnellement comme une exception nécessitant une unanimité au Conseil des ministres. On regrette que dans ce cadre commercial, la santé, l'éducation et plein d'autres domaines, n'aient pas eu droit à la même protection…

Les services "publics" font une (petite) percée institutionnelle, sous le vocable "Services d'intérêt économique général". Certes ils sont aussi "économique" et pas simplement d'intérêt général, mais leur spécificité les protège (un peu) de la dure loi du libre marché qui s'en retrouve bridée. Il faut espérer que les dispositions sociales du préambule et de la Charte permettront d'appliquer, dans les faits, la lettre du texte constitutionnel : "les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux dispositions de la Constitution, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union". Avancée notable au niveau de la base juridique, il est annoncé (sans plus de précisions) que la loi européenne fixera les principes et les conditions pour que ces services continuent à "promouvoir la cohésion sociale et territoriale". À suivre, avec très grande attention...

Grâce aux nouvelles dispositions institutionnelles, les Affaires étrangères et la sécurité commune évoluent aussi globalement dans le bon sens, même s'il est encore long le chemin (voir plus haut la complexité des précautions prises pour s'exprimer en la matière) qui permettra au géant économique européen d'être entendu au niveau géopolitique. Il faut quand même redouter que la notion de sécurité soit surtout abordée au travers du seul prisme militaire : non seulement sa première traduction constitutionnelle est une agence européenne de l'armement, mais il est écrit, à plusieurs endroits, que l'Union respecte les engagements de ses membres dans l'Alliance Atlantique… La paix est au frontispice de la Constitution, mais on y cherche ensuite en vain les politiques de prévention de conflits…

Blocages certains.
Déblocage improbable ?

Sans capacité de coordonner au mieux ses politiques fiscale et sociale, où va l'Union ? On est en droit de se le demander quand on sait ces domaines vont rester bloqués par la clause de la décision unanime requise. Cela ne peut manquer de se traduire en dumping social ou environnemental, en délocalisations, en précarisation de l'emploi…

La Constitution tente timidement de dépasser ces blocages annoncés, en instaurant une clause dite "passerelle" dans le jargon conventionnel. Ainsi, après une période minimale de 6 mois d'examen, le Conseil Européen, statuant à l'unanimité après approbation du Parlement Européen, pourra faire basculer des domaines bloqués par des procédures trop contraignantes vers la procédure législative ordinaire (majorité qualifiée au Conseil des ministres, codécision du Parlement). On ne peut, hélas, se raccrocher qu'à ce mince espoir d'évolution…

Évolution

La Convention est donc morte. Vive la CIG.

Quelle CIG ?

Le 4 octobre 2003 s'ouvrira à Rome, sous l'improbable présidence italienne de Monsieur Berlusconi, la Conférence Inter Gouvernementale qui devra arrêter, à l'unanimité - sur la base du texte conventionnel - le texte final de la Constitution. Les travaux, qui vont sans doute reprendre la mauvaise habitude du huis clos, sont censés être clos à la fin 2003.

Ce délai n'est tenable que si le projet conventionnel - comme s'apprête à le recommander, fin septembre 2003, le Parlement Européen en autorisant l'ouverture de la CIG par le vote d'un avis conforme - n'est retouché que de façon "cosmétique". En cas de réouverture du paquet ficelé par Giscard, les travaux de la CIG se termineraient, au mieux, au printemps 2004, ce qui rendrait illusoire l'idée de coupler les ratifications nationales avec le scrutin des élections européennes du 13 juin 2004.

Car le projet de texte doit franchir deux écueils : d'abord, la moulinette de la CIG - où seules les composantes nationalo-gouvernementales sont représentées, et ne sont plus modérées par la masse des parlementaires qui siégeait à leurs côtés à la Convention - puis, la ratification unanime dans les 25 États, sans retouche aucune. La probabilité, en cas de mouvement du curseur à la CIG, est qu'il se fasse vers le bas, détricotant le peu qu'a gagné la Convention. De même, qu'un seul état, même le plus petit, s'autorise à rejeter le texte qui sortira de la CIG, et tout l'édifice bâti en tant d'années serait en ruine…

Cette double contrainte est à la fois la chance et l'inconvénient du texte conventionnel. Chance, parce que l'édifice est si fragile que quiconque qui le chahuterait de trop sera accusé de sabotage, mais aussi inconvénient, car tous ceux - dont les Verts - qui voudraient encore l'améliorer tremblent à l'idée de tout perdre pour gagner un peu… C'est cet équilibre qui avait déjà poussé le Sommet Européen de Nice à proclamer "en l'état", la Charte issue de la Convention précédente, sans pouvoir y changer une virgule.

Le fait que le hasard du calendrier ait confié la présidence de la CIG à Berlusconi, plaide également pour la prudence. Pour "tirer" vers le haut le texte conventionnel, il faudrait un conciliateur respecté, doublé d'un visionnaire, et pas un pantin grossier et délinquant, qui se met toute l'Europe à dos dès qu'il s'exprime…

Quelle ratification ?

La ratification de ce qui sortira de la CIG peut avoir lieu de deux manières. Soit par un processus parlementaire national (comme la France l'a fait pour le Traité de Nice), soit par un processus référendaire (comme nous le fîmes pour Maastricht). Chacun des 25 pays est libre dans le choix de la méthode, et le calendrier pour la mettre en œuvre est généreux : 2 ans après la fin de la CIG. Il faut noter que de très nombreux États membres, comme l'Allemagne par exemple, ne connaissent pas le référendum décisionnel, même si rien n'empêche la tenue de référendums consultatifs…

Les Verts plaident pour un référendum citoyen. Cette solution a le double avantage évident de pousser la CIG à améliorer un projet qui comporte trop d'éléments repoussoirs, et de permettre au plus grand nombre de s'approprier ce fait historique qu'est le saut dans une Europe plus intégrée. Mais le référendum comporte aussi un double risque, celui de voir sa question dévoyée en étant transformée en vote sanction anti-gouvernemental, et d'additionner les suffrages mécontents des extrêmes (fédéralistes déçus et souverainistes aigris). Voilà pourquoi certaines familles politiques commencent à opérer un repli stratégique vers la solution de la ratification parlementaire, parfaitement maîtrisée.

Si l'on veut absolument défendre le référendum, il faut se donner les moyens de le réussir : d'abord imposer qu’il se déroule le même jour, dans les 25 pays, afin que chacun comprenne qu'il ne vote pas pour ou contre Blair, Chirac ou Aznar, mais pour un projet historique européen. Ensuite assumer pleinement les carences finales du texte en se donnant les moyens de les dépasser dans le futur. Il serait en effet pour le moins délicat de se lancer dans un référendum sur un texte censé faire avancer l'idée européenne, tout en préparant l'échec de celui-ci… Il faut donc centrer nos énergies non pas sur le seul référendum, mais sur la capacité du texte soumis à référendum à évoluer dans le futur… Et c'est là que le bât blesse.

Le Big Bug

À la toute fin du projet constitutionnel, en cinq lignes - au maudit article IV.7.3 - les conventionnels ont peut être ruinés tous leurs efforts. Dans la quatrième et dernière partie du projet de texte, celle qui, dans l’urgence des derniers jours, n'a pas été débattue en plénière, apparaît en effet la procédure de révision de la Constitution. Cette procédure est simple à lancer, mais quasi impossible à conclure.

Ainsi, la Commission, un État membre ou le Parlement Européen peuvent soumettre une modification constitutionnelle, au Conseil Européen qui délibère, à la majorité simple, sur l’opportunité du changement. Si l'on note que la méthode d'une réunion d'une Convention est désormais entérinée (du moins si le point à modifier n'est pas mineur), on est effaré de lire que toute modification de la moindre virgule du texte nécessitera une double unanimité : d'abord lors de la CIG qui suivra obligatoirement, puis lors de la ratification dans l'ensemble des États membres !

La vérité explose donc : il s'agit bien d'un Traité - un traité est toujours modifié à l'unanimité des parties contractantes - et non d'une Constitution - une constitution est toujours modifiée à une majorité qualifiée, voire surqualifiée, mais JAMAIS à l'unanimité !

Car si on ne peut pas faire le reproche aux conventionnels d'avoir trouvé un équilibre - même insatisfaisant - entre le souhaitable et le possible, on ne peut dédouaner leur texte d'oser prendre en otage, pour l'éternité, les peuples d'Europe. N'importe quel démocrate normalement constitué comprendra qu'il est impossible de préjuger si le texte conventionnel - terriblement daté dans ses concepts et ses arbitrages - conviendra à la société européenne dans les décennies à venir. La Constitution devrait se rappeler qu'elle entend défendre le droit des générations futures, parmi lesquels celui de choisir librement de faire évoluer leurs institutions et leurs choix politiques !

Il faut donc concentrer tous nos efforts pour faire sauter la "clause de perpétuité", le reste en devient "presque anecdotique", et pourra être réparé à terme …si l'irréparable n'est pas commis.

Stratégie

Quelle campagne mener pendant la CIG, et pendant la procédure de ratification ? La stratégie doit reposer sur des éléments formels, puis sur un difficile pari sur l'avenir.

Éléments formels

Ces éléments pourraient être les suivants :

1) Pointer les nombreuses erreurs du texte constitutionnel, ne serait-ce que pour ne pas laisser politiquement orphelins tous ceux qui les découvrent soudain, à juste titre, mais un peu tard. Il faut pour cela mettre en synergie les protestations citoyennes qui montent, car elles seront sûrement fragmentaires (qui pour son secteur social, qui pour son dada sociétal), et donc les raccrocher de façon argumentée à une analyse globale de l'Europe actuelle et de l'Europe souhaitée. Il faut notamment exiger que le contenu actuel des politiques ne soit pas figé par la Constitution, mais renvoyé en annexe et soit amendable par la voie législative ordinaire. Il n'est ainsi pas question d'être des "euro béats" de ce projet constitutionnel, quand on sait certains de ses passages…

2) Expliquer les avancées - qui ne sont pas insignifiantes - du texte conventionnel. Souligner que l'on ne peut pas balayer, dans l'émotion du moment, tous ces leviers qui permettraient demain d'ancrer bien des luttes sociales et environnementales dans le terrain concret. Sous l'épais vernis libéral perce déjà des outils politiques d'une tout autre nature…

3) Se battre pour une ratification citoyenne, mais simultanée et transnationale, pour les raisons évoquées plus haut.

Cruel pari

Il faut bien comprendre la nature de la question qui nous sera posée au lendemain de la CIG. Et il faut déjà savoir qu'elle aura un arrière-goût de chantage. Car ce ne sera pas "Voulez vous cette Constitution, ou en voulez-vous une meilleure ?" Ce sera : "Voulez vous cette Constitution, ou préférez vous en rester au Traité de Nice ?"

On peut tout à fait considérer comme inacceptable ce chantage, surtout si la CIG défigure encore plus le projet (Aznar, et quelques "petits pays" l'ont déjà promis), et se dire que - surtout si la "clause de perpétuité" n'a pas évolué - on ne peut pas avaler une telle Europe.

Mais il faudra alors assumer la politique du pire. Car Nice, c'est le pire. Tous les inconvénients inclus dans le texte conventionnel, et aucun de ses avantages. À 25 pays, avec les mécanismes hérités de cette "bouse institutionnelle" qu'est le Traité de Nice, c'est le triomphe politique posthume de Madame Thatcher : le marché libre, sans supplément d'âme.

Cette posture peut être, à terme, payante, tant il est écrit que les drames sociaux et environnementaux pousseront tôt ou tard à la révolte contre cette Europe-là. Le risque n'est pas nul que la révolte se porte contre l'Europe tout court, pour la plus grande joie de l'extrême droite.

Dans cette optique, il faut déjà inscrire bien des victimes à venir dans la colonne "passif", et faire le deuil, pour une ou deux décennies au moins, de l'émergence d'un modèle politique concurrent à celui des USA… Vingt ans, c'est long, surtout pour les plus fragiles de par le monde… Cette stratégie n'est pas indigne, elle a une vraie logique, mais elle est dure, risquée, et elle a un coût terrible.

On peut aussi faire le pari inverse, celui de la pédagogie.

Certes la Constitution est bien loin de celle dont rêve les écologistes. Pouvait-il d'ailleurs en être autrement quand on sait que c'est une refonte de l'existant qui a servi de base à tout le reste ? Mais qu'adviendrait-il si on en testait ses mécanismes ?

Ne peut-on envisager de faire la "démonstration en avançant" que c'est justement ce qui a été changé dans les textes qui va dans le bon sens et permet des sauts qualitatif et quantitatif dans les politiques publiques, et que c'est ce qui n'a pas changé qui est destructeur ? Ce serait prouver que le bon est dans les rouages fédéralistes et les politiques éco-citoyennes qu'ils permettent, et le mauvais, dans le blocage intergouvernemental et le libéralisme qu'il professe… Celles et ceux qui incarneront nos valeurs au niveau européen jusqu'en 2009 - fin de la mise en place de la Constitution - auraient alors cet immense travail à accomplir.

Il est clair que c'est là une vision idyllique - et sans doute irréaliste, surtout si la "clause de perpétuité" restait en l'état - et que des éléments de la crise du scénario précédent seront aussi au rendez-vous, tant cette Constitution, même si elle est bonne pour l'Europe, n'est pas une bonne Constitution. Mais cette stratégie, pour tout aussi risquée qu'elle soit, à un coût annoncé moins lourd, et repose plus sur notre capacité d'agir, que sur l'attente de la preuve de la nullité de nos adversaires…

Peut-on par ailleurs exclure que les acteurs qui créeront les rôles des nouveaux postes à responsabilité définis par le projet conventionnel, ne donneront pas chair à un document bien creux ? Car une constitution c'est d'abord un texte, mais c'est aussi des gens pour le lire.

Les experts ont coutume de dire qu'une bonne Constitution peut être diversement interprétée. À cette aune-là, celle qui nous occupe, par ses strates, sa complexité, ses contradictions et ses silences, est un chef d'œuvre…

Gérard ONESTA
Bruxelles / Toulouse, les 9, 10 et 11 septembre 2003