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Gérard ONESTA
Député Vert européen,
Vice Président du Parlement européen




Règles de conduite des députés européens
Rapport de Gérard ONESTA voté en session plénière le 19 janvier 2006
POUR : 399
CONTRE : 90
ABSTENTION : 35

Articles du règlement tels que modifiés après le rapport de Gérard Onesta.

Version consolidée du règlement résultant de l'adoption des amendements de compromis

(ne sont repris en caractères gras que les seuls éléments véritablement nouveaux par rapport aux dispositions actuellement en vigueur)

Article 9

Intérêts financiers des députés, règles de conduite et accès au Parlement

1. Le Parlement peut édicter des règles de transparence relatives aux intérêts financiers de ses membres, qui sont annexées au présent règlement1.

Ces règles ne peuvent en aucune manière entraver ou limiter l'exercice du mandat et des activités politiques ou autres s'y rattachant.

2. Le comportement des députés est inspiré par le respect mutuel, repose sur les valeurs et principes tels que définis dans les textes fondamentaux de l'Union européenne, préserve la dignité du Parlement et ne doit pas compromettre le bon déroulement des travaux parlementaires ni la tranquillité dans l'ensemble des bâtiments du Parlement.

Le non respect de ces éléments peut conduire à l'application des mesures prévues aux articles 146 à 148.

3. L'application du présent article n'entrave en aucune façon la vivacité des débats parlementaires ni la liberté de parole des députés. Elle se fonde sur le plein respect des prérogatives des députés, telles que définies dans le droit primaire et le statut qui leur est applicable. Elle repose sur le principe de transparence et garantit que toute disposition en la matière soit portée à la connaissance des députés, qui sont informés individuellement de leurs droits et obligations.

4. Les questeurs sont responsables de la délivrance de laissez-passer nominatifs, d'une durée de validité maximale d'un an, aux personnes qui souhaitent accéder fréquemment aux locaux du Parlement en vue de fournir des informations aux députés dans le cadre de leur mandat parlementaire, et ce pour leur propre compte ou celui de tiers.

En contrepartie, ces personnes doivent:

- respecter le code de conduite figurant en annexe au règlement2;

- s'inscrire dans un registre tenu par les questeurs.

Ce registre est mis à la disposition du public sur demande dans tous les lieux de travail du Parlement, ainsi que, sous la forme établie par les questeurs, dans ses bureaux d'information dans les États membres.

Les dispositions d'application du présent paragraphe sont précisées en annexe3.

5. Les règles de conduite, les droits et les privilèges des anciens députés sont fixés par décision du Bureau. Il n'est établi aucune différence de traitement entre les anciens députés.

Article 22

Fonctions du Bureau

1. Le Bureau assume les tâches qui lui sont dévolues par le règlement.

2. Le Bureau règle les questions financières, d'organisation et administratives concernant les députés, l'organisation interne du Parlement, son secrétariat et ses organes.

3. Le Bureau règle les questions relatives à la conduite des séances.

Interprétation

La conduite des séances inclut les questions relatives au comportement des députés à l'intérieur de l'ensemble des locaux du Parlement.

4. Le Bureau adopte les dispositions prévues à l'article 31 concernant les non-inscrits.

5. Le Bureau établit l'organigramme du Secrétariat général et les règlements relatifs à la situation administrative et pécuniaire des fonctionnaires et autres agents.

6. Le Bureau établit l'avant-projet d'état prévisionnel du Parlement.

7. Le Bureau adopte les directives pour les Questeurs conformément à l'article 25.

8. Le Bureau est l'organe compétent pour autoriser les réunions de commissions en dehors des lieux habituels de travail, les auditions ainsi que les voyages d'étude et d'information effectués par les rapporteurs.

Lorsque de telles réunions ou de telles rencontres sont autorisées, le régime linguistique est fixé à partir des langues officielles utilisées et exigées par les membres titulaires et suppléants de la commission concernée.

Il en va de même pour ce qui concerne les délégations sauf accord des membres titulaires et suppléants concernés.

9. Le Bureau nomme le secrétaire général conformément à l'article 197.

10 Le Bureau fixe les modalités d'application du règlement (CE) n° 2004/2003 du Parlement européen et du Conseil relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen et assume, dans le cadre de la mise en œuvre de ce règlement, les tâches qui lui sont dévolues par le règlement du Parlement.

11. Le Président et/ou le Bureau peuvent confier à un ou plusieurs membres du Bureau des tâches générales ou particulières relevant de la compétence du Président et/ou du Bureau. En même temps sont fixées les modalités d'exécution de ces tâches.

12. Lors de chaque nouvelle élection du Parlement, le Bureau sortant reste en fonction jusqu'à la première séance du nouveau Parlement.

1. Le Parlement assure la transparence maximale de ses activités, conformément aux dispositions de l'article premier, de l'article 3, deuxième alinéa, de l'article 28, paragraphe 1, et de l'article 41, paragraphe 1, du traité UE, de l'article 255 du traité CE et de l'article 42 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

2. Les débats du Parlement sont publics.

3. Les réunions des commissions du Parlement sont normalement publiques. Toutefois, les commissions peuvent décider, au plus tard au moment de l'adoption de l'ordre du jour de la réunion considérée, de diviser l'ordre du jour d'une réunion particulière en points accessibles et points interdits au public. Cependant, si une réunion a lieu à huis clos, la commission peut rendre accessibles au public les documents et le procès-verbal de la réunion, sous réserve de l'article 4, paragraphes 1 à 4 du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil. En cas de violation des règles de confidentialité, l'article 147 est d'application.

4. L'examen par la commission compétente des demandes relevant des procédures relatives à l'immunité, tel que prévu à l'article 7, a toujours lieu à huis clos.

Article 146

Mesures immédiates

1 Le Président rappelle à l'ordre tout député qui porte atteinte au bon déroulement de la séance ou dont le comportement n'est pas compatible avec les dispositions pertinentes de l'article 9.

2. En cas de récidive, le Président le rappelle de nouveau à l'ordre avec inscription au procès-verbal.

3. Si la perturbation se poursuit, ou en cas de nouvelle récidive, le Président peut lui retirer la parole et l'exclure de la salle pour le reste de la séance. Il peut également recourir à cette dernière mesure immédiatement et sans deuxième rappel à l'ordre dans les cas d'une gravité exceptionnelle. Le Secrétaire général veille sans délai à l'exécution d'une telle mesure disciplinaire avec l'aide des huissiers et, au besoin, du personnel de sécurité du Parlement.

4. Lorsqu'il se produit dans l'Assemblée une agitation qui compromet la poursuite des débats, le Président, pour rétablir l'ordre, suspend la séance pour une durée déterminée ou la lève. S'il ne peut se faire entendre, il quitte le fauteuil présidentiel, ce qui entraîne une suspension de la séance. Elle est reprise sur convocation du Président.

5. Le cas échéant, compte tenu de la gravité de la violation des règles de conduite, le président de séance peut saisir le Président d'une demande de mise en œuvre de l'article 147, au plus tard d'ici à la prochaine période de session ou à la réunion suivante de l'organe, commission ou délégation concernés.

6. Les pouvoirs définis aux paragraphes 1 à 5 sont attribués, par analogie, au président de séance des autres organes définis dans le règlement, ainsi que des commissions et délégations.

Article 147

Sanctions

1. Dans le cas où un député trouble la séance d'une manière exceptionnellement grave ou perturbe les travaux du Parlement en violation des principes définis à l'article 9, le Président, après avoir entendu le député concerné, arrête une décision motivée prononçant la sanction appropriée, qu'il notifie à l'intéressé et aux présidents des organes, commissions et délégations auxquels il appartient, avant de les porter à la connaissance de la séance plénière.

2. L'appréciation des comportements observés doit prendre en compte leur caractère ponctuel, récurrent ou permanent, ainsi que leur degré de gravité, sur la base des lignes directrices annexées au présent règlement.*

3. La sanction prononcée peut consister en l'une ou plusieurs des mesures suivantes:

a) blâme;

b) perte du droit à l'indemnité de séjour pour une durée pouvant aller de deux à dix jours et/ou à l'indemnité de frais généraux pour une durée ne pouvant excéder trois mois;

c) sans préjudice de l'exercice du droit de vote en séance plénière, et sous réserve dans ce cas du strict respect des règles de conduite, suspension temporaire, pour une durée pouvant aller de deux à dix jours consécutifs pendant lesquels le Parlement ou l'un quelconque de ses organes, commissions ou délégations se réunissent, de la participation à l'ensemble ou à une partie des activités du Parlement;

d) soumission à la Conférence des Présidents, conformément à l'article 18, d'une proposition de suspension ou de retrait de l'un ou des mandats électifs occupés au sein du Parlement;

* Voir [nouvelle] annexe XVII.

Article 148

Voies de recours internes

Le député concerné peut introduire un recours interne devant le Bureau dans un délai de deux semaines à partir de la notification de la sanction arrêtée par le Président, recours qui en suspend l'application. Le Bureau peut, au plus tard quatre semaines après l'introduction du recours, annuler, confirmer ou réduire la portée de la sanction arrêtée, sans préjudice des droits de recours externes à disposition de l'intéressé. En l'absence de décision du Bureau dans le délai imparti, la sanction est réputée nulle et non avenue.

ANNEXE XVII

Lignes directrices relatives à l'interprétation des règles de conduite
applicables aux députés

1. Il convient de distinguer les comportements de nature visuelle, qui peuvent être tolérés, pour autant qu'ils ne soient pas injurieux et/ou diffamatoires, gardent des proportions raisonnables, et ne génèrent pas de conflit, de ceux entraînant une perturbation active de quelque activité parlementaire que ce soit.

2. La responsabilité des députés est engagée, dès lors que des personnes qu'ils emploient, ou dont ils facilitent l'accès au Parlement, ne respectent pas à l'intérieur des locaux de celui-ci les règles de comportement applicables aux députés.

Le Président ou ses représentants exercent le pouvoir disciplinaire à l'égard de ces personnes ou de toute autre personne extérieure au Parlement se trouvant dans les locaux de celui-ci.

EXPOSÉ DES MOTIFS

I. OBJET DU RAPPORT

Compte tenu des incidents répétés qui se sont produits au fil des années principalement, mais pas exclusivement, dans l'hémicycle, il apparaît nécessaire de mieux définir les comportements à respecter par les députés, ainsi que les moyens d'en promouvoir le respect, voire d'en sanctionner la violation. Il convient dès lors de réfléchir à la modification des dispositions actuelles du règlement (articles 146 à 148), qui se sont avérées manifestement insuffisantes, sans excéder pour autant le champ de compétence du Parlement, particulièrement lorsqu'il s'agit des droits inhérents à l'exercice du mandat de député et de la délicate question de la forme que peut - ou ne peut pas - prendre la liberté d'expression parlementaire. L'objectif poursuivi par votre rapporteur en formulant ses propositions a donc été de trouver un équilibre, afin de permettre à notre Parlement d'être vivant mais digne. Digne mais vivant.

II. PROBLEMES RENCONTRES

Les perturbations au bon déroulement des travaux du Parlement ont augmenté en fréquence et en intensité au fil des années et la présente législature, en raison sans doute d'une plus grande hétérogénéité et diversité dans l'orientation politique des membres qui la composent, se caractérise depuis son commencement par une multiplication des incidents.

Parmi ceux-ci, l'interruption répétée des orateurs, le tapage généralisé ou provoqué par des groupes de députés, le brandissement de pancartes ou de banderoles, le port concerté de vêtements ornés de messages bien déterminés, voire des coups échangés entre députés, ou la perturbation de manifestations organisées par ou au sein du Parlement, y compris par l'intermédiaire de tiers auxquels l'accès aux locaux du Parlement avait été assuré par certains députés.

Bien que concernant principalement l'hémicycle, ces faits ont également parfois affecté d'autres salles de réunion où siégeaient des organes du Parlement ou d'autres espaces dans l'enceinte du Parlement.

III.  ORIENTATIONS RETENUES

Au vu de l'expérience, il s'avère que les instruments actuellement à la disposition des autorités et organes du Parlement chargés d'assurer le bon déroulement des travaux, ne répondent plus à la multiplication et à la diversité des incidents, et ne sont de nature ni à les prévenir ni à les sanctionner de façon mesurée ou simplement efficace.

Les propositions d'amendement du règlement que vous soumet votre rapporteur, à la lumière également de l'étude comparative sur la situation dans les Parlements nationaux (doc. PE 360.483) et de l'avis présenté par le Service juridique lors de la réunion de la commission des affaires constitutionnelles du 13 juin 2005, visent à préciser les comportements à respecter par les membres du Parlement, lorsqu'ils agissent au sein de celui-ci ou dans le cadre d'activités auxquelles il est associé, et à définir les conséquences éventuelles liées à leur violation, ceci afin de garantir à la fois un exercice harmonieux des compétences attribuées au Parlement et la dignité qui sied à une institution de l'Union et à une assemblée parlementaire.

Dans la mesure où il ne s'agit pas ici d'une révision générale du règlement, les modifications proposées s'insèrent dans la structure actuelle de celui-ci et n'affectent pas la numérotation de ses articles.

A l'issue d'un long débat conduit au sein de la commission des affaires constitutionnelles et d'échanges de vues répétés avec les rapporteurs fictifs des différents groupes politiques, votre rapporteur a formulé une double série d'amendements de compromis (doc. PE 364.769 et doc. PE 365.104), dont la deuxième soit complète, soit se substitue en partie à la première.

Outre une simplification des procédures initialement proposées (voir doc. PE 357.945), ces nouveaux amendements visent à renforcer encore les droits des députés, sans remettre en cause l'objectif de garantir à la fois l'efficacité, la non-politisation et la rapidité des mesures, et de confier au Président du Parlement, et non plus à la séance plénière, le pouvoir de les prendre, tout en organisant une procédure de recours interne, destinée à protéger les droits de la défense.

Dans le but de sauvegarder l'aspect vivant des débats, tout en évitant qu'ils ne dégénèrent, votre rapporteur propose de distinguer entre les manifestations de nature silencieuse, et celles entravant manifestement le déroulement des travaux. Les premières pourraient englober l'"affichage" de ses opinions sous quelque forme que ce soit, qui ne saurait cependant être toléré que pour autant qu'il ne porte pas atteinte au respect mutuel et ne soit pas lui-même à l'origine directe de perturbations relevant de la deuxième catégorie. Les secondes pourraient recouvrir toutes les perturbations engendrées par des prises de parole intempestives, des insultes, un tapage ou autre désordre organisé et jusqu'aux actions touchant à l'intégrité physique. La durée et/ou la récurrence de la "perturbation" devra à cet égard être prise en compte, pour apprécier dans quelle mesure elle pourra être tolérée et/ou pour déterminer la sanction applicable.

Le président de séance devra ainsi disposer d'une palette de mesures et d'instruments pour pouvoir réagir immédiatement et efficacement, d'abord en tentant d'éviter que la situation ne dégénère, ensuite en ayant le cas échéant la possibilité de recourir à l'assistance des huissiers, voire - pour des cas d'une gravité extrême - du service de sécurité du Parlement (ce qui est d'ailleurs déjà prévu à l'article 146, paragraphe 3 du règlement), personnel qu'il conviendra aussi de mieux préparer à de telles situations.

Au-delà des mesures immédiates à disposition du président de séance et qui sont déjà prévues par le règlement, se pose ensuite la question d'éventuelles sanctions à appliquer à l'encontre des députés à l'origine des perturbations et des procédures à mettre en place à cet égard.

À cette fin, le Président du Parlement, compte tenu de la gravité des faits s'étant produits, et saisi, le cas échéant, d'une demande en ce sens, doit avoir le pouvoir d'arrêter les sanctions appropriées, parmi celles prévues explicitement dans le règlement.

L'échelle des sanctions proposées ne fait que reprendre en les rationalisant des mesures déjà prévues à l'annexe VII du règlement, à son article 18 et dans la réglementation sur les frais et indemnités des députés. C'est à dessein que ces sanctions n'affectent pas non plus l'exercice par le député du droit de vote en plénière, en ce que celui-ci représente l'essence même du mandat pour lequel le député a été élu, c'est-à-dire au premier chef la participation au processus législatif de l'Union.

En toute hypothèse, le Président ou -en cas de recours- le Bureau, doivent se voir reconnaître suffisamment de marge d'appréciation et adopter une réaction graduée suivant l'importance de l'incident.

Mais dès lors qu'il y a sanction, il convient de prévoir une procédure contradictoire, qui garantisse les droits de la défense et permette au député incriminé de s'expliquer et, le cas échéant, de faire appel de la décision, au risque, dans le cas contraire, de s'exposer à des recours devant la Cour de justice.

Si un tel dispositif était adopté, il introduirait une plus grande sécurité juridique, ainsi que des droits nouveaux au bénéfice  des députés. Parmi ceux-ci, un renvoi explicite à la protection offerte par le droit primaire et le statut des députés, un élargissement des formes d'expression communément admises, l'instauration d'une obligation d'information individuelle de chaque député et de motivation de toutes les mesures prises en application de ces dispositions, le droit d'être entendu et d'introduire un recours interne contre toute sanction éventuelle (recours suspensif et entraînant la caducité de la mesure en cas de non réponse du Bureau), la "sanctuarisation" du droit de vote en plénière.

En recommandant l'approbation de ces propositions, votre rapporteur est convaincu qu'elles apporteront une réponse adéquate et équilibrée aux problèmes ayant amené à les formuler.






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