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Dossier Spécial Turquie Les querelles byzantines ?	Gérard ONESTA Député Vert européen, Vice Président du Parlement européen Recommandation de la Commission européenne concernant les progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l'adhésion Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Bruxelles, le 6 octobre 2004 Introduction Les relations entre l'Union Européenne et la Turquie ont une longue histoire. En 1963, la Turquie et la Communauté économique européenne concluent un accord d'association dans lequel il est fait référence à une perspective d'adhésion. En 1995, une union douanière est constituée, puis, en décembre 1999, à Helsinki, le Conseil européen décide que la Turquie est un pays candidat à l'adhésion à l'Union européenne. En décembre 2002, le Conseil européen de Copenhague conclut que «si, en décembre 2004, le Conseil européen décide, sur la base d'un rapport et d'une recommandation de la Commission, que la Turquie satisfait aux critères politiques de Copenhague, l'Union européenne ouvrira sans délai des négociations d'adhésion avec ce pays». Ces conclusions ont été réaffirmées par le Conseil européen de Bruxelles en juin 2004. La Turquie a été pendant certaines grandes périodes de l'histoire de l’Europe, un élément important de la politique européenne. Elle est membre de toutes les autres organisations européennes importantes et elle a joué, depuis la seconde guerre mondiale, un rôle important en apportant son concours à la définition des politiques européennes. En respectant le mandat reçu à Copenhague en décembre 2002, la présente communication contient la recommandation de la Commission et, en annexe, les conclusions du rapport régulier sur la Turquie. Le rapport régulier fait état des progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l'adhésion au cours des douze derniers mois. Il passe également en revue les résultats obtenus par la Turquie par rapport aux critères politiques et économiques fixés pour l'adhésion, depuis la décision du Conseil européen d'Helsinki de 1999. La recommandation et les documents qui l’accompagnent permettront une décision du Conseil européen d’une importance politique majeure pour l’avenir de l'Union européenne. De plus, les services de la Commission ont également préparé une évaluation des questions soulevées par la perspective d'adhésion de la Turquie. Les conclusions de cette évaluation sont reprises dans la présente communication. Sur cette base, c’est une stratégie reposant sur trois piliers qui est présentée. Le premier pilier concerne la coopération mise en place pour renforcer et pour soutenir le processus de réforme en Turquie, notamment dans la perspective du respect des critères politiques de Copenhague. Elle sera fondée sur un partenariat pour l'adhésion révisé qui fixera en particulier les priorités du processus de réforme, ainsi que sur une stratégie pré-adhésion améliorée. Dans le deuxième pilier, les conditions particulières qui s’appliqueront aux négociations d'adhésion de la Turquie sont proposées. Quelques indications préliminaires sont fournies concernant la préparation des négociations d'adhésion, si le Conseil européen devait adopter une telle décision en décembre. Dans le troisième pilier, un dialogue politique et culturel renforcé entre les peuples des États membres de l'Union et de la Turquie est suggéré. L'adhésion de la Turquie devrait être minutieusement préparée afin que l’intégration puisse se faire en douceur et conforter les acquis de cinquante années d'intégration européenne. C’est un processus ouvert dont l’issue ne peut pas être garantie à l'avance. Indépendamment du résultat des négociations ou du processus de ratification qui pourrait en découler, les relations entre l’UE et la Turquie doivent garantir que la Turquie reste ancrée aux structures européennes. Evaluation des critères politiques Après des décennies d'avancées sporadiques, le rapprochement législatif et institutionnel de la Turquie des normes européennes a été substantiel, surtout après les élections de 2002. Les réformes politiques figurent essentiellement dans les deux grandes réformes constitutionnelles de 2001 et 2004, et dans huit séries de réformes législatives, adoptées par le Parlement entre février 2002 et juillet 2004. Les relations entre la société civile et l'armée se rapprochent des normes européennes. Des modifications importantes ont été apportées à l'appareil judiciaire avec l'abolition en particulier des cours de sûreté de l'État. La réforme de l'administration publique est en cours. En ce qui concerne les droits de l'homme, la Turquie reconnaît le principe de la primauté du droit international et européen. Elle s’est alignée dans une large mesure sur les conventions et les décisions internationales, telles que l'abolition totale de la peine de mort et la remise en liberté des personnes condamnées pour avoir exprimé des opinions non violentes. L'ampleur des libertés fondamentales dont jouissent les citoyens turcs, comme la liberté d'expression et de réunion, a été largement étendue, malgré quelques restrictions pratiques qui n'ont pas encore disparu. La société civile s'est consolidée. Les droits culturels des Kurdes commencent à être reconnus. L'état d'urgence a été levé sur tout le territoire, et même si la situation y est encore difficile, le processus de normalisation est entamé dans le sud-est. Enfin, en ce qui concerne le dialogue politique renforcé, la politique étrangère turque contribue positivement à la stabilité régionale. La Turquie a accompli des progrès substantiels dans le cadre de son processus de réforme politique, notamment en procédant à de profonds changements constitutionnels et législatifs au cours de ces dernières années, conformément aux priorités figurant dans le partenariat pour l'adhésion. Néanmoins, la loi sur les associations, le nouveau code pénal et la loi sur les cours d'appel intermédiaires ne sont pas encore entrés en vigueur. En outre, la décision sur le code de procédure pénale, la législation portant création de la police judiciaire et la loi sur l'exécution des peines et des mesures sont toujours en attente d’adoption. La Turquie entreprend de sérieux efforts pour garantir une mise en oeuvre adéquate de ces réformes. Malgré cela, le processus de mise en oeuvre doit être davantage consolidé et étendu. Il en va notamment ainsi pour la politique de tolérance zéro dans la lutte contre la torture et les mauvais traitements, et pour le renforcement et l’application des dispositions concernant la liberté d'expression, la liberté religieuse et les droits des femmes, des syndicats et des minorités. Compte tenu des avancées globales en matière de réformes et sous réserve de la mise en vigueur par la Turquie de la législation en suspens susvisée, la Commission considère que la Turquie satisfait suffisamment aux critères politiques et recommande l’ouverture de négociations d'adhésion. L’irréversibilité du processus de réforme, sa mise en oeuvre en particulier en ce qui concerne les libertés fondamentales, devront se voir confirmer sur une plus longue période. De plus, l'acquis lié aux critères politiques ne cessant de se développer par suite, en particulier, de la Constitution pour l'Europe, la Turquie devrait suivre cette évolution de près. Elle a activement soutenu les efforts de résolution du problème chypriote, et continue de le faire, et elle s'est en particulier associée à la solution présentée dans le plan de paix du Secrétaire général des Nations unies. Le Conseil européen de juin 2004 a invité la Turquie à conclure les négociations avec la Commission, agissant au nom de la Communauté et de ses 25 États membres, sur l'adaptation de l'accord d'Ankara en vue de tenir compte de l'adhésion des nouveaux États membres. La Commission attend une réponse positive de la part de la Turquie concernant le projet de protocole sur les adaptations nécessaires qu'elle lui a transmis en juillet 2004. De plus, il convient de noter que toute négociation d’adhésion se déroule dans le cadre d’une conférence intergouvernementale qui inclut tous les Etats membres de l’UE. Les conclusions complètes du rapport régulier, qui couvre également les progrès réalisés par la Turquie en ce qui concerne les autres critères de l'adhésion, figurent dans l'Annexe : conclusions du rapport régulier sur la Turquie. Évaluation des questions soulevées par la perspective d’adhésion de la Turquie L’adhésion de la Turquie à l’Union constituera un défi à la fois pour l’Union et la Turquie. Bien gérée, elle ouvrirait d’importantes perspectives aux deux parties. Comme le montre l’évaluation des questions soulevées par la perspective d’adhésion de la Turquie, les préparatifs nécessaires en vue de l’adhésion s'étendront largement sur la prochaine décennie. L’Union évoluera sur cette période et la Turquie devrait connaître une mutation encore plus radicale. L’acquis continuera de se développer et correspondra aux besoins d’une Union à 27 ou plus. Cette évolution peut aussi anticiper les défis posés et les possibilités offertes par l'adhésion de la Turquie. Se fondant sur les connaissances et politiques actuelles de l’Union européenne, la Commission a recensé les principaux aspects qui nécessiteront une réflexion et une analyse plus approfondies au cours des années à venir: L’adhésion de la Turquie serait différente des autres élargissements en raison des effets conjugués de sa population, de sa superficie, de sa situation géographique, de son potentiel économique et militaire, et en matière de sécurité. Ces facteurs donnent à la Turquie la capacité de contribuer à la stabilité régionale et internationale. La perspective d’adhésion devrait améliorer les relations bilatérales entre la Turquie et ses voisins en accord avec le principe de réconciliation sur lesquel est fondée l’Union européenne. Les attentes concernant les politiques communautaires à l’égard de ces régions augmenteront elles aussi, compte tenu des liens politiques et économiques que la Turquie a noués avec ses voisins. Beaucoup dépendra de la façon dont l’Union elle-même réussira à se poser en véritable acteur de politique étrangère à moyen terme dans des régions traditionnellement marquées par l’instabilité et les tensions, notamment au Proche-Orient et dans le Caucase. La Turquie traverse actuellement une période de profonde mutation, caractérisée, notamment, par une évolution rapide des mentalités. Il est dans l’intérêt de tous que ce processus de transformation se poursuive. La Turquie ferait figure d’exemple en tant que pays à population majoritairement musulmane adhérant à des principes aussi fondamentaux que la liberté, la démocratie, le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou encore l'État de droit. L’adhésion de la Turquie aurait sur l'Union une incidence économique positive, mais relativement limitée en raison de la taille modeste de l'économie turque et du degré d'intégration économique déjà atteint avant l'adhésion. Beaucoup dépendra de l'évolution économique en Turquie. Le lancement de négociations d’adhésion devrait appuyer les efforts constants déployés par la Turquie pour assurer la stabilité macroéconomique et favoriser les investissements, la croissance et le développement social. Dans ces conditions, le PIB turc devrait croître plus rapidement que la moyenne de l’Union européenne. L’adhésion de la Turquie, un pays a revenu moyen bas, intensifierait les disparités économiques entre les régions de l’Union élargie comme l’a fait le dernier élargissement et constituerait un défi majeur pour la politique de cohésion. Pendant une longue période, la Turquie pourrait prétendre à une aide importante au titre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion. Sur la base des règles actuelles, un certain nombre de régions des États membres actuels qui bénéficient d’une aide au titre des Fonds structurels pourraient ne plus répondre aux conditions d’admissibilité. L’intégration de la Turquie au marché intérieur serait bénéfique. Néanmoins, elle dépend non seulement du respect des obligations actuelles résultant de l'union douanière, mais aussi de la poursuite de réformes horizontales telles que le renforcement du gouvernement d'entreprise et des cadres réglementaires, l'intensification de la lutte contre la corruption et une amélioration sensible du fonctionnement du système judiciaire. Dépassant les trois millions, les Turcs représentent de loin le groupe le plus important de ressortissants de pays tiers résidant légalement dans l’Union européenne actuelle. Les études disponibles donnent des estimations divergentes sur l’augmentation de l'immigration attendue à la suite de l'adhésion de la Turquie. De longues périodes de transition et une clause de sauvegarde permanente peuvent être envisagées pour éviter de perturber gravement le marché communautaire de l’emploi. Toutefois, la dynamique de la population turque pourrait contribuer à compenser le vieillissement des sociétés de l’Union européenne. Dans ce contexte, l’Union a elle aussi fortement intérêt à ce que les secteurs turcs de l’éducation et de la formation fassent l’objet de réformes et d'investissements au cours de la décennie à venir. L’agriculture est l’un des secteurs socio-économiques les plus importants de Turquie et mériterait une attention spéciale. La Turquie devrait fournir des efforts constants de développement rural et renforcer ses capacités administratives pour créer les conditions les plus favorables possibles au succès de sa participation à la politique agricole commune. La Turquie aurait besoin de beaucoup de temps pour améliorer la compétitivité d’un certain nombre de secteurs agricoles dans le but d’éviter des pertes de revenus significatives au détriment des agriculteurs turcs. Elle pourrait prétendre à une aide considérable dans le cadre des politiques actuelles. Dans le secteur vétérinaire, elle devrait consentir des efforts importants pour améliorer la situation zoosanitaire et les contrôles aux frontières orientales afin d'éviter de graves problèmes au moment de l'adhésion. L’adhésion de la Turquie contribuerait à assurer à l’Union de meilleures voies d’acheminement de l’énergie. Il serait probablement nécessaire de développer les politiques communautaires en matière de gestion des ressources en eau et des infrastructures connexes. En raison de leurs effets transfrontaliers parfois considérables, la bonne mise en œuvre par la Turquie d’autres politiques communautaires dans les domaines de l’environnement, du transport, de l’énergie et de la protection des consommateurs aurait aussi une incidence extrêmement positive sur les citoyens des autres régions de l'Union. La gestion de longues nouvelles frontières extérieures constituerait un grand défi politique et exigerait des investissements importants. La gestion des flux migratoires et de l’asile ainsi que la lutte contre le crime organisé, le terrorisme, la traite des êtres humains et les trafics de drogue et d’armes seraient facilitées par une coopération plus étroite à la fois avant et après l’adhésion. L’incidence budgétaire de l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne ne pourra être pleinement mesurée qu’une fois les paramètres des négociations financières avec la Turquie définis dans le cadre des perspectives financières pour 2014 et les années suivantes. La nature et le montant des transferts à la Turquie dépendraient d'un certain nombre de facteurs fluctuants, tels que les politiques de l'Union et les éventuels arrangements spéciaux convenus avec la Turquie dans le cadre des négociations ou encore les dispositions budgétaires en vigueur, notamment le plafond budgétaire général. Toutefois, il est clair que cette incidence budgétaire serait substantielle sur la base des politiques actuelles. Pour ce qui est des institutions, l’adhésion de la Turquie, appréciée au regard de la Constitution pour l’Europe, modifierait sensiblement le nombre de sièges au Parlement européen alloué aux États membres actuels, notamment aux grands pays et aux pays de dimension moyenne. Au sein du Conseil, la voix de la Turquie aurait un poids important dans le processus décisionnel, la taille relative de sa population se reflétant dans le système de vote. L'incidence serait moindre au niveau de la Commission, puisqu'il est prévu de réduire le nombre de commissaires à partir de 2014. Renforcement et soutien du processus de réforme avec la Turquie De façon générale, la mise en œuvre des réformes doit être activement poursuivie. De façon plus spécifique, la politique de tolérance zéro à l’égard de la torture devrait être appliquée, au prix d’efforts déterminés, à tous les niveaux de l'État turc pour que les cas de torture soient définitivement éliminés. Il est important que des progrès soient accomplis en ce qui concerne la société civile. La nécessité de consolider et d’étendre la réforme politique s'applique également à la normalisation et à l'évolution de la situation dans le sud-est, notamment par des mesures visant à améliorer le contexte socio-économique et des initiatives destinées à faciliter le retour des personnes déplacées et à offrir la pleine jouissance des droits et des libertés aux Kurdes. Les problèmes spécifiques des communautés religieuses non musulmanes et des droits des syndicats nécessitent aussi des efforts supplémentaires. Pour garantir le caractère durable et irréversible du processus de réformes politiques, l'Union devra continuer à suivre attentivement les progrès accomplis dans le domaine des réformes politiques sur la base d'un partenariat pour l'adhésion révisé, exposant les priorités du processus de réforme. La Commission proposera de revoir le partenariat pour l'adhésion au printemps de 2005 en se fondant sur l’analyse du rapport régulier. Sur cette base, l'Union fera chaque année un examen général de la manière dont les réformes politiques sont consolidées et étendues, et ce, dès la fin de 2005. À cette fin, la Commission présentera un premier rapport au Conseil européen en décembre 2005. Le rythme des réformes déterminera l’avancement des négociations. En accord avec le traité sur l’Union européenne et la Constitution pour l’Europe, la Commission recommandera la suspension des négociations en cas de violation grave et persistante des principes de liberté, de démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l’État de droit, sur lesquels l'Union est fondée. Le Conseil devrait pouvoir prendre une décision concernant cette recommandation à la majorité qualifiée. Le dialogue politique renforcé et le suivi régulier doivent être maintenus après l'ouverture des négociations d'adhésion. Comme dans le passé, ils iront de pair avec l’assistance d’experts entreprise par la Commission. Le dialogue dans le domaine économique devra également être poursuivi, faisant clairement référence à l'acquis et, notamment, aux méthodes de coordination de la politique économique appliquées au sein de l'Union. L’UE devrait s’appuyer sur les instruments mis en place au cours de ces dernières années, tels que les jumelages, les évaluations par des pairs et TAIEX, pour continuer à aider la Turquie à parvenir à la nécessaire convergence juridique et réelle. La stratégie de pré-adhésion pour la Turquie devra être améliorée de façon à mettre l’accent sur les priorités définies dans le partenariat pour l'adhésion révisé, qui sera fondé sur le rapport régulier et l’évaluation des questions liées à la perspective d’adhésion de la Turquie. Des initiatives concrètes doivent être prises en faveur du développement socio-économique du sud-est, entre autres par la mobilisation d'une partie substantielle de l'aide communautaire à la Turquie. Jusqu'en 2006, l'assistance financière et technique de l'Union aux préparatifs de la Turquie continuera d’être fondée sur l’instrument de pré-adhésion en faveur de la Turquie, adopté par le Conseil en décembre 2001. La Commission a proposé au Conseil de mettre en place un nouvel instrument de pré-adhésion, dont la Turquie bénéficierait à partir de 2007, s’appuyant sur les instruments de pré-adhésion actuels, à savoir PHARE, ISPA et SAPARD. Dans le contexte des prochaines perspectives financières, la Commission proposera une augmentation des montants à allouer à la Turquie. Indications pour la conduite des négociations d’adhésion L’évaluation résumée ci-dessus révèle que l'Union comme la Turquie auront besoin de beaucoup de temps pour mettre en place les conditions qui assureront une intégration harmonieuse de la Turquie à l’Union. C’est non seulement nécessaire pour préserver la cohésion et l'efficacité de l'Union, mais aussi pour éviter à la Turquie de devoir appliquer des politiques potentiellement inadaptées à son niveau de développement. Les négociations d’adhésion se dérouleront dans le cadre d’une conférence intergouvernementale, où les décisions requièrent l’unanimité. Le cadre de négociation devra refléter les défis spécifiques liés à l'adhésion de la Turquie. Les paramètres précis pour la conduite des négociations seront définis sur la base des indications générales ci-dessous une fois que la décision d'engager les négociations aura été prise. Immédiatement après le lancement officiel des négociations d’adhésion, la Commission préparera un vaste processus d’examen de l’acquis, appelé examen analytique (screening), afin de l’expliquer et d'obtenir des premières indications sur les problèmes susceptibles de se poser au cours des négociations. Les négociations seront complexes et refléteront, d’une part, les difficultés rencontrées par la Turquie dans l’application de l’acquis et, d'autre part, la nécessité de prévoir des dispositions facilitant l’intégration harmonieuse de la Turquie dans l’Union européenne. L’application, en Turquie, de la politique agricole commune et de la politique de cohésion constitue deux exemples. Les règles en matière de libre circulation des personnes en sont un troisième. Il est probable que, comme les précédents, cet élargissement nécessitera de nombreux arrangements spécifiques et, dans certains domaines, de longues périodes de transition. Dans le cas de la libre circulation des personnes, des sauvegardes permanentes peuvent être envisagées. La Commission affinera son analyse dans le courant des négociations avant de présenter une approche concrète sur chacune de ces questions. Le contenu des négociations sera réparti en divers chapitres couvrant chacun un domaine de politique spécifique. La Commission recommandera au Conseil d'ouvrir les négociations pour chaque chapitre lorsqu’elle jugera la Turquie suffisamment préparée. Pour certains chapitres à dimension économique, l’existence d’une économie de marché viable devrait être une condition préalable à l'ouverture des négociations. Des critères de référence pour la clôture provisoire et, dans certains cas, pour l’ouverture de chaque chapitre devront être définis avant l’ouverture des négociations le concernant. Ces critères pourraient renvoyer à l’alignement législatif et à un bilan de mise en œuvre satisfaisant. De plus, les obligations légales actuelles résultant de l’accord d’association et de l’union douanière, notamment celles correspondant à l’acquis, devraient être remplies avant l'ouverture des négociations sur les chapitres qui s’y rapportent. L’avancement des négociations ne dépendra pas uniquement de la convergence de la Turquie avec l’Union. L’Union devra se préparer, car, comme l'a affirmé le Conseil européen de juin 1993, la capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne constitue également un élément important répondant à l'intérêt général aussi bien de l'Union que des pays candidats. L’analyse de l'adhésion de la Turquie effectuée à ce jour n’indique en rien qu'il faudrait procéder à des adaptations majeures des politiques liées au marché intérieur. Les négociations seront basées comme toujours sur l’acquis communautaire existant. Toutefois le besoin d'adapter l'acquis avant son adhésion peut encore se faire ressentir. Quoi qu'il en soit, l'Union devra définir ses perspectives financières pour 2014 et les années suivantes avant de pouvoir aborder les incidences financières de certains chapitres de négociation. Il pourrait être nécessaire d’adopter des arrangements reflétant la situation propre de la Turquie. Enfin, l’Union européenne devra réfléchir au renforcement de ses politiques dans les domaines critiques recensés par l’évaluation des questions soulevées par la perspective d’adhésion de la Turquie, tels que les frontières extérieures et la politique étrangère. C’est essentiellement en continuant à mettre résolument en œuvre les réformes que la Turquie pourrait assurer le succès de l'ensemble du processus d'adhésion. La conduite de négociations et la perspective de l’adhésion devraient contribuer à la poursuite des réformes politiques, sociales, culturelles et économiques en Turquie. Le résultat final devra être approuvé par le Parlement européen de même que par tous les pays de l'Union européenne et par la Turquie. Renforcement du dialogue entre l'Union européenne et la Turquie Il est clairement nécessaire de renforcer le dialogue sur un certain nombre de questions portant sur les relations UE-Turquie. Plusieurs questions pertinentes, n’ayant pas immédiatement trait à l'Union en tant que telle, doivent être abordées. Des forums d’échanges doivent être créés, rassemblant des ressortissants des États membres et de la Turquie et leur permettant de discuter de leurs préoccupations et perceptions dans un esprit de franchise et d’ouverture. Ce dialogue portera sur les différences de culture, la religion, les questions liées à la migration, les problèmes relatifs aux droits des minorités et le terrorisme. La société civile devrait être l’acteur principal de ce dialogue et l'Union devrait lui faciliter la tâche. La Commission présentera des propositions sur les moyens de soutenir ce dialogue à l'avenir. Conclusions et recommandations À la lumière de ce qui précède, les conclusions et les recommandations de la Commission sont les suivantes : La Turquie a accompli des progrès substantiels dans le cadre de son processus de réformes politiques, notamment en procédant à de profonds changements constitutionnels et législatifs au cours de ces dernières années, conformément aux priorités figurant dans le partenariat pour l'adhésion. Néanmoins, la loi sur les associations, le nouveau code pénal et la loi sur les cours d'appel intermédiaires ne sont pas encore entrés en vigueur. En outre, le code de procédure pénale, la législation portant création de la police judiciaire et la loi sur l'exécution des peines et des mesures sont toujours en attente d’adoption. La Turquie consent de sérieux efforts pour garantir une mise en œuvre adéquate de ces réformes. Malgré cela, la législation et le processus de mise en œuvre doivent être davantage consolidé et étendu. Il en va notamment ainsi pour la politique de tolérance zéro dans la lutte contre la torture et les mauvais traitements et pour l’application des dispositions concernant la liberté d'expression, la liberté religieuse et les droits des femmes, les normes de l’OIT y compris les droits des syndicats et les droits des minorités. Compte tenu des avancées globales déjà atteintes en matière de réformes et sous réserve de la mise en vigueur par la Turquie de la législation en suspens mentionnée au paragraphe 1, la Commission considère que la Turquie satisfait suffisamment aux critères politiques et recommande l’ouverture de négociations d'adhésion. L’irréversibilité du processus de réforme, sa mise en oeuvre en particulier en ce qui concerne les libertés fondamentales, devront se voir confirmer sur une plus longue période. Il y a lieu d’appliquer une stratégie reposant sur trois piliers. Le premier pilier concerne la coopération visant à renforcer et soutenir le processus de réforme en Turquie, notamment dans la perspective du respect continu des critères politiques de Copenhague. Pour garantir le caractère durable et irréversible du processus de réformes politiques, l'Union devrait continuer à suivre attentivement les progrès accomplis dans le domaine des réformes politiques. Elle le fera sur la base d'un partenariat pour l'adhésion révisé, exposant les priorités du processus de réforme. Il sera procédé chaque année à un examen général des avancées sur le plan des réformes politiques et ce, dès la fin de 2005. A cette fin, la Commission présentera un premier rapport au Conseil européen en décembre 2005. Le rythme des réformes déterminera l’avancement des négociations. En accord avec le traité sur l’Union européenne et la Constitution pour l’Europe, la Commission recommandera la suspension des négociations en cas de violation grave et persistante des principes de liberté, de démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l’État de droit, sur lesquels l'Union est fondée. Le Conseil pourrait prendre une décision concernant cette recommandation à la majorité qualifiée. Le deuxième pilier concerne la manière d’aborder spécifiquement les négociations d'adhésion avec la Turquie. Les négociations d’adhésion se dérouleront dans le cadre d’une conférence intergouvernementale, où les décisions requièrent l’unanimité et avec la participation entière de tous les Etats membres. De plus, il convient de noter que les négociations d’adhésion se déroulent dans le cadre d’une conférence intergouvernementale qui inclut tous les Etats membres de l’UE. Les négociations seront complexes. Pour chaque chapitre des négociations, le Conseil devrait fixer des critères de référence pour la clôture provisoire des négociations, notamment un bilan satisfaisant de la mise en œuvre de l'acquis. Il faudra que les obligations légales existantes découlant de l’alignement sur l'acquis soient satisfaites avant l'ouverture des négociations sur les chapitres concernés. De longues périodes transitoires s’avéreront peut-être nécessaires. En outre, dans certains domaines tels que les politiques structurelles et l'agriculture, des dispositions spécifiques pourront être exigées et, en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, des sauvegardes permanentes pourront être envisagées. L’adhésion de la Turquie aura de sérieuses retombées financières et institutionnelles. L'UE devra définir ses perspectives financière pour la période postérieure à 2014 avant de pouvoir conclure les négociations. En outre la Commission assurera le suivi, pendant les négociations, de la capacité de l’Union à assimiler de nouveaux membres et à approfondir l’intégration en tenant pleinement compte des objectifs du Traité en ce qui concerne les politiques communes et la solidarité. Le troisième pilier prévoit un dialogue politique et culturel renforcé entre les peuples des États membres de l'Union et de la Turquie. La société civile devrait être l’acteur principal de ce dialogue et l'Union devrait lui faciliter la tâche. La Commission présentera des propositions sur la manière de soutenir ce dialogue. La Commission est convaincue que le processus de négociation constituera un outil essentiel, orientant la poursuite des réformes en Turquie. Du fait de sa nature propre, il s'agit d'un processus ouvert dont les résultats ne peuvent pas être garantis à l'avance. Indépendamment du résultat des négociations ou du processus de ratification qui pourrait en découler, les relations entre l’UE et la Turquie doivent garantir que la Turquie reste ancrée aux structures européennes. L'adhésion devrait être minutieusement préparée afin que l’intégration puisse se faire en douceur en confortant les acquis de cinquante années d'intégration européenne.

Recommandation de la Commission européenne concernant les progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l'adhésion
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement

Bruxelles, le 6 octobre 2004

Introduction

Les relations entre l'Union Européenne et la Turquie ont une longue histoire. En 1963, la Turquie et la Communauté économique européenne concluent un accord d'association dans lequel il est fait référence à une perspective d'adhésion. En 1995, une union douanière est constituée, puis, en décembre 1999, à Helsinki, le Conseil européen décide que la Turquie est un pays candidat à l'adhésion à l'Union européenne. En décembre 2002, le Conseil européen de Copenhague conclut que «si, en décembre 2004, le Conseil européen décide, sur la base d'un rapport et d'une recommandation de la Commission, que la Turquie satisfait aux critères politiques de Copenhague, l'Union européenne ouvrira sans délai des négociations d'adhésion avec ce pays». Ces conclusions ont été réaffirmées par le Conseil européen de Bruxelles en juin 2004.

La Turquie a été pendant certaines grandes périodes de l'histoire de l’Europe, un élément important de la politique européenne. Elle est membre de toutes les autres organisations européennes importantes et elle a joué, depuis la seconde guerre mondiale, un rôle important en apportant son concours à la définition des politiques européennes.

En respectant le mandat reçu à Copenhague en décembre 2002, la présente communication contient la recommandation de la Commission et, en annexe, les conclusions du rapport régulier sur la Turquie. Le rapport régulier fait état des progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l'adhésion au cours des douze derniers mois. Il passe également en revue les résultats obtenus par la Turquie par rapport aux critères politiques et économiques fixés pour l'adhésion, depuis la décision du Conseil européen d'Helsinki de 1999. La recommandation et les documents qui l’accompagnent permettront une décision du Conseil européen d’une importance politique majeure pour l’avenir de l'Union européenne.

De plus, les services de la Commission ont également préparé une évaluation des questions soulevées par la perspective d'adhésion de la Turquie. Les conclusions de cette évaluation sont reprises dans la présente communication.

Sur cette base, c’est une stratégie reposant sur trois piliers qui est présentée. Le premier pilier concerne la coopération mise en place pour renforcer et pour soutenir le processus de réforme en Turquie, notamment dans la perspective du respect des critères politiques de Copenhague. Elle sera fondée sur un partenariat pour l'adhésion révisé qui fixera en particulier les priorités du processus de réforme, ainsi que sur une stratégie pré-adhésion améliorée. Dans le deuxième pilier, les conditions particulières qui s’appliqueront aux négociations d'adhésion de la Turquie sont proposées. Quelques indications préliminaires sont fournies concernant la préparation des négociations d'adhésion, si le Conseil européen devait adopter une telle décision en décembre. Dans le troisième pilier, un dialogue politique et culturel renforcé entre les peuples des États membres de l'Union et de la Turquie est suggéré. L'adhésion de la Turquie devrait être minutieusement préparée afin que l’intégration puisse se faire en douceur et conforter les acquis de cinquante années d'intégration européenne. C’est un processus ouvert dont l’issue ne peut pas être garantie à l'avance. Indépendamment du résultat des négociations ou du processus de ratification qui pourrait en découler, les relations entre l’UE et la Turquie doivent garantir que la Turquie reste ancrée aux structures européennes.

Evaluation des critères politiques

Après des décennies d'avancées sporadiques, le rapprochement législatif et institutionnel de la Turquie des normes européennes a été substantiel, surtout après les élections de 2002. Les réformes politiques figurent essentiellement dans les deux grandes réformes constitutionnelles de 2001 et 2004, et dans huit séries de réformes législatives, adoptées par le Parlement entre février 2002 et juillet 2004. Les relations entre la société civile et l'armée se rapprochent des normes européennes. Des modifications importantes ont été apportées à l'appareil judiciaire avec l'abolition en particulier des cours de sûreté de l'État. La réforme de l'administration publique est en cours. En ce qui concerne les droits de l'homme, la Turquie reconnaît le principe de la primauté du droit international et européen. Elle s’est alignée dans une large mesure sur les conventions et les décisions internationales, telles que l'abolition totale de la peine de mort et la remise en liberté des personnes condamnées pour avoir exprimé des opinions non violentes. L'ampleur des libertés fondamentales dont jouissent les citoyens turcs, comme la liberté d'expression et de réunion, a été largement étendue, malgré quelques restrictions pratiques qui n'ont pas encore disparu. La société civile s'est consolidée. Les droits culturels des Kurdes commencent à être reconnus. L'état d'urgence a été levé sur tout le territoire, et même si la situation y est encore difficile, le processus de normalisation est entamé dans le sud-est. Enfin, en ce qui concerne le dialogue politique renforcé, la politique étrangère turque contribue positivement à la stabilité régionale.

La Turquie a accompli des progrès substantiels dans le cadre de son processus de réforme politique, notamment en procédant à de profonds changements constitutionnels et législatifs au cours de ces dernières années, conformément aux priorités figurant dans le partenariat pour l'adhésion. Néanmoins, la loi sur les associations, le nouveau code pénal et la loi sur les cours d'appel intermédiaires ne sont pas encore entrés en vigueur. En outre, la décision sur le code de procédure pénale, la législation portant création de la police judiciaire et la loi sur l'exécution des peines et des mesures sont toujours en attente d’adoption.

La Turquie entreprend de sérieux efforts pour garantir une mise en oeuvre adéquate de ces réformes. Malgré cela, le processus de mise en oeuvre doit être davantage consolidé et étendu. Il en va notamment ainsi pour la politique de tolérance zéro dans la lutte contre la torture et les mauvais traitements, et pour le renforcement et l’application des dispositions concernant la liberté d'expression, la liberté religieuse et les droits des femmes, des syndicats et des minorités.

Compte tenu des avancées globales en matière de réformes et sous réserve de la mise en vigueur par la Turquie de la législation en suspens susvisée, la Commission considère que la Turquie satisfait suffisamment aux critères politiques et recommande l’ouverture de négociations d'adhésion.

L’irréversibilité du processus de réforme, sa mise en oeuvre en particulier en ce qui concerne les libertés fondamentales, devront se voir confirmer sur une plus longue période. De plus, l'acquis lié aux critères politiques ne cessant de se développer par suite, en particulier, de la Constitution pour l'Europe, la Turquie devrait suivre cette évolution de près.

Elle a activement soutenu les efforts de résolution du problème chypriote, et continue de le faire, et elle s'est en particulier associée à la solution présentée dans le plan de paix du Secrétaire général des Nations unies. Le Conseil européen de juin 2004 a invité la Turquie à conclure les négociations avec la Commission, agissant au nom de la Communauté et de ses 25 États membres, sur l'adaptation de l'accord d'Ankara en vue de tenir compte de l'adhésion des nouveaux États membres. La Commission attend une réponse positive de la part de la Turquie concernant le projet de protocole sur les adaptations nécessaires qu'elle lui a transmis en juillet 2004. De plus, il convient de noter que toute négociation d’adhésion se déroule dans le cadre d’une conférence intergouvernementale qui inclut tous les Etats membres de l’UE.

Les conclusions complètes du rapport régulier, qui couvre également les progrès réalisés par la Turquie en ce qui concerne les autres critères de l'adhésion, figurent dans l'Annexe : conclusions du rapport régulier sur la Turquie.

Évaluation des questions soulevées par la perspective d’adhésion de la Turquie

L’adhésion de la Turquie à l’Union constituera un défi à la fois pour l’Union et la Turquie. Bien gérée, elle ouvrirait d’importantes perspectives aux deux parties. Comme le montre l’évaluation des questions soulevées par la perspective d’adhésion de la Turquie, les préparatifs nécessaires en vue de l’adhésion s'étendront largement sur la prochaine décennie. L’Union évoluera sur cette période et la Turquie devrait connaître une mutation encore plus radicale. L’acquis continuera de se développer et correspondra aux besoins d’une Union à 27 ou plus. Cette évolution peut aussi anticiper les défis posés et les possibilités offertes par l'adhésion de la Turquie.

Se fondant sur les connaissances et politiques actuelles de l’Union européenne, la Commission a recensé les principaux aspects qui nécessiteront une réflexion et une analyse plus approfondies au cours des années à venir:

L’adhésion de la Turquie serait différente des autres élargissements en raison des effets conjugués de sa population, de sa superficie, de sa situation géographique, de son potentiel économique et militaire, et en matière de sécurité. Ces facteurs donnent à la Turquie la capacité de contribuer à la stabilité régionale et internationale. La perspective d’adhésion devrait améliorer les relations bilatérales entre la Turquie et ses voisins en accord avec le principe de réconciliation sur lesquel est fondée l’Union européenne. Les attentes concernant les politiques communautaires à l’égard de ces régions augmenteront elles aussi, compte tenu des liens politiques et économiques que la Turquie a noués avec ses voisins. Beaucoup dépendra de la façon dont l’Union elle-même réussira à se poser en véritable acteur de politique étrangère à moyen terme dans des régions traditionnellement marquées par l’instabilité et les tensions, notamment au Proche-Orient et dans le Caucase.

La Turquie traverse actuellement une période de profonde mutation, caractérisée, notamment, par une évolution rapide des mentalités. Il est dans l’intérêt de tous que ce processus de transformation se poursuive. La Turquie ferait figure d’exemple en tant que pays à population majoritairement musulmane adhérant à des principes aussi fondamentaux que la liberté, la démocratie, le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou encore l'État de droit.

L’adhésion de la Turquie aurait sur l'Union une incidence économique positive, mais relativement limitée en raison de la taille modeste de l'économie turque et du degré d'intégration économique déjà atteint avant l'adhésion. Beaucoup dépendra de l'évolution économique en Turquie. Le lancement de négociations d’adhésion devrait appuyer les efforts constants déployés par la Turquie pour assurer la stabilité macroéconomique et favoriser les investissements, la croissance et le développement social. Dans ces conditions, le PIB turc devrait croître plus rapidement que la moyenne de l’Union européenne.

L’adhésion de la Turquie, un pays a revenu moyen bas, intensifierait les disparités économiques entre les régions de l’Union élargie comme l’a fait le dernier élargissement et constituerait un défi majeur pour la politique de cohésion. Pendant une longue période, la Turquie pourrait prétendre à une aide importante au titre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion. Sur la base des règles actuelles, un certain nombre de régions des États membres actuels qui bénéficient d’une aide au titre des Fonds structurels pourraient ne plus répondre aux conditions d’admissibilité.

L’intégration de la Turquie au marché intérieur serait bénéfique. Néanmoins, elle dépend non seulement du respect des obligations actuelles résultant de l'union douanière, mais aussi de la poursuite de réformes horizontales telles que le renforcement du gouvernement d'entreprise et des cadres réglementaires, l'intensification de la lutte contre la corruption et une amélioration sensible du fonctionnement du système judiciaire.

Dépassant les trois millions, les Turcs représentent de loin le groupe le plus important de ressortissants de pays tiers résidant légalement dans l’Union européenne actuelle. Les études disponibles donnent des estimations divergentes sur l’augmentation de l'immigration attendue à la suite de l'adhésion de la Turquie. De longues périodes de transition et une clause de sauvegarde permanente peuvent être envisagées pour éviter de perturber gravement le marché communautaire de l’emploi. Toutefois, la dynamique de la population turque pourrait contribuer à compenser le vieillissement des sociétés de l’Union européenne. Dans ce contexte, l’Union a elle aussi fortement intérêt à ce que les secteurs turcs de l’éducation et de la formation fassent l’objet de réformes et d'investissements au cours de la décennie à venir.

L’agriculture est l’un des secteurs socio-économiques les plus importants de Turquie et mériterait une attention spéciale. La Turquie devrait fournir des efforts constants de développement rural et renforcer ses capacités administratives pour créer les conditions les plus favorables possibles au succès de sa participation à la politique agricole commune. La Turquie aurait besoin de beaucoup de temps pour améliorer la compétitivité d’un certain nombre de secteurs agricoles dans le but d’éviter des pertes de revenus significatives au détriment des agriculteurs turcs. Elle pourrait prétendre à une aide considérable dans le cadre des politiques actuelles. Dans le secteur vétérinaire, elle devrait consentir des efforts importants pour améliorer la situation zoosanitaire et les contrôles aux frontières orientales afin d'éviter de graves problèmes au moment de l'adhésion.

L’adhésion de la Turquie contribuerait à assurer à l’Union de meilleures voies d’acheminement de l’énergie. Il serait probablement nécessaire de développer les politiques communautaires en matière de gestion des ressources en eau et des infrastructures connexes. En raison de leurs effets transfrontaliers parfois considérables, la bonne mise en œuvre par la Turquie d’autres politiques communautaires dans les domaines de l’environnement, du transport, de l’énergie et de la protection des consommateurs aurait aussi une incidence extrêmement positive sur les citoyens des autres régions de l'Union.

La gestion de longues nouvelles frontières extérieures constituerait un grand défi politique et exigerait des investissements importants. La gestion des flux migratoires et de l’asile ainsi que la lutte contre le crime organisé, le terrorisme, la traite des êtres humains et les trafics de drogue et d’armes seraient facilitées par une coopération plus étroite à la fois avant et après l’adhésion.

L’incidence budgétaire de l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne ne pourra être pleinement mesurée qu’une fois les paramètres des négociations financières avec la Turquie définis dans le cadre des perspectives financières pour 2014 et les années suivantes. La nature et le montant des transferts à la Turquie dépendraient d'un certain nombre de facteurs fluctuants, tels que les politiques de l'Union et les éventuels arrangements spéciaux convenus avec la Turquie dans le cadre des négociations ou encore les dispositions budgétaires en vigueur, notamment le plafond budgétaire général. Toutefois, il est clair que cette incidence budgétaire serait substantielle sur la base des politiques actuelles.

Pour ce qui est des institutions, l’adhésion de la Turquie, appréciée au regard de la Constitution pour l’Europe, modifierait sensiblement le nombre de sièges au Parlement européen alloué aux États membres actuels, notamment aux grands pays et aux pays de dimension moyenne. Au sein du Conseil, la voix de la Turquie aurait un poids important dans le processus décisionnel, la taille relative de sa population se reflétant dans le système de vote. L'incidence serait moindre au niveau de la Commission, puisqu'il est prévu de réduire le nombre de commissaires à partir de 2014.

Renforcement et soutien du processus de réforme avec la Turquie

De façon générale, la mise en œuvre des réformes doit être activement poursuivie. De façon plus spécifique, la politique de tolérance zéro à l’égard de la torture devrait être appliquée, au prix d’efforts déterminés, à tous les niveaux de l'État turc pour que les cas de torture soient définitivement éliminés. Il est important que des progrès soient accomplis en ce qui concerne la société civile. La nécessité de consolider et d’étendre la réforme politique s'applique également à la normalisation et à l'évolution de la situation dans le sud-est, notamment par des mesures visant à améliorer le contexte socio-économique et des initiatives destinées à faciliter le retour des personnes déplacées et à offrir la pleine jouissance des droits et des libertés aux Kurdes. Les problèmes spécifiques des communautés religieuses non musulmanes et des droits des syndicats nécessitent aussi des efforts supplémentaires.

Pour garantir le caractère durable et irréversible du processus de réformes politiques, l'Union devra continuer à suivre attentivement les progrès accomplis dans le domaine des réformes politiques sur la base d'un partenariat pour l'adhésion révisé, exposant les priorités du processus de réforme. La Commission proposera de revoir le partenariat pour l'adhésion au printemps de 2005 en se fondant sur l’analyse du rapport régulier. Sur cette base, l'Union fera chaque année un examen général de la manière dont les réformes politiques sont consolidées et étendues, et ce, dès la fin de 2005. À cette fin, la Commission présentera un premier rapport au Conseil européen en décembre 2005. Le rythme des réformes déterminera l’avancement des négociations.

En accord avec le traité sur l’Union européenne et la Constitution pour l’Europe, la Commission recommandera la suspension des négociations en cas de violation grave et persistante des principes de liberté, de démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l’État de droit, sur lesquels l'Union est fondée. Le Conseil devrait pouvoir prendre une décision concernant cette recommandation à la majorité qualifiée.

Le dialogue politique renforcé et le suivi régulier doivent être maintenus après l'ouverture des négociations d'adhésion. Comme dans le passé, ils iront de pair avec l’assistance d’experts entreprise par la Commission. Le dialogue dans le domaine économique devra également être poursuivi, faisant clairement référence à l'acquis et, notamment, aux méthodes de coordination de la politique économique appliquées au sein de l'Union.

L’UE devrait s’appuyer sur les instruments mis en place au cours de ces dernières années, tels que les jumelages, les évaluations par des pairs et TAIEX, pour continuer à aider la Turquie à parvenir à la nécessaire convergence juridique et réelle. La stratégie de pré-adhésion pour la Turquie devra être améliorée de façon à mettre l’accent sur les priorités définies dans le partenariat pour l'adhésion révisé, qui sera fondé sur le rapport régulier et l’évaluation des questions liées à la perspective d’adhésion de la Turquie. Des initiatives concrètes doivent être prises en faveur du développement socio-économique du sud-est, entre autres par la mobilisation d'une partie substantielle de l'aide communautaire à la Turquie.

Jusqu'en 2006, l'assistance financière et technique de l'Union aux préparatifs de la Turquie continuera d’être fondée sur l’instrument de pré-adhésion en faveur de la Turquie, adopté par le Conseil en décembre 2001. La Commission a proposé au Conseil de mettre en place un nouvel instrument de pré-adhésion, dont la Turquie bénéficierait à partir de 2007, s’appuyant sur les instruments de pré-adhésion actuels, à savoir PHARE, ISPA et SAPARD. Dans le contexte des prochaines perspectives financières, la Commission proposera une augmentation des montants à allouer à la Turquie.

Indications pour la conduite des négociations d’adhésion

L’évaluation résumée ci-dessus révèle que l'Union comme la Turquie auront besoin de beaucoup de temps pour mettre en place les conditions qui assureront une intégration harmonieuse de la Turquie à l’Union. C’est non seulement nécessaire pour préserver la cohésion et l'efficacité de l'Union, mais aussi pour éviter à la Turquie de devoir appliquer des politiques potentiellement inadaptées à son niveau de développement.

Les négociations d’adhésion se dérouleront dans le cadre d’une conférence intergouvernementale, où les décisions requièrent l’unanimité. Le cadre de négociation devra refléter les défis spécifiques liés à l'adhésion de la Turquie. Les paramètres précis pour la conduite des négociations seront définis sur la base des indications générales ci-dessous une fois que la décision d'engager les négociations aura été prise.

Immédiatement après le lancement officiel des négociations d’adhésion, la Commission préparera un vaste processus d’examen de l’acquis, appelé examen analytique (screening), afin de l’expliquer et d'obtenir des premières indications sur les problèmes susceptibles de se poser au cours des négociations. Les négociations seront complexes et refléteront, d’une part, les difficultés rencontrées par la Turquie dans l’application de l’acquis et, d'autre part, la nécessité de prévoir des dispositions facilitant l’intégration harmonieuse de la Turquie dans l’Union européenne. L’application, en Turquie, de la politique agricole commune et de la politique de cohésion constitue deux exemples. Les règles en matière de libre circulation des personnes en sont un troisième. Il est probable que, comme les précédents, cet élargissement nécessitera de nombreux arrangements spécifiques et, dans certains domaines, de longues périodes de transition. Dans le cas de la libre circulation des personnes, des sauvegardes permanentes peuvent être envisagées. La Commission affinera son analyse dans le courant des négociations avant de présenter une approche concrète sur chacune de ces questions.

Le contenu des négociations sera réparti en divers chapitres couvrant chacun un domaine de politique spécifique. La Commission recommandera au Conseil d'ouvrir les négociations pour chaque chapitre lorsqu’elle jugera la Turquie suffisamment préparée. Pour certains chapitres à dimension économique, l’existence d’une économie de marché viable devrait être une condition préalable à l'ouverture des négociations.

Des critères de référence pour la clôture provisoire et, dans certains cas, pour l’ouverture de chaque chapitre devront être définis avant l’ouverture des négociations le concernant. Ces critères pourraient renvoyer à l’alignement législatif et à un bilan de mise en œuvre satisfaisant. De plus, les obligations légales actuelles résultant de l’accord d’association et de l’union douanière, notamment celles correspondant à l’acquis, devraient être remplies avant l'ouverture des négociations sur les chapitres qui s’y rapportent.

L’avancement des négociations ne dépendra pas uniquement de la convergence de la Turquie avec l’Union. L’Union devra se préparer, car, comme l'a affirmé le Conseil européen de juin 1993, la capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne constitue également un élément important répondant à l'intérêt général aussi bien de l'Union que des pays candidats. L’analyse de l'adhésion de la Turquie effectuée à ce jour n’indique en rien qu'il faudrait procéder à des adaptations majeures des politiques liées au marché intérieur. Les négociations seront basées comme toujours sur l’acquis communautaire existant. Toutefois le besoin d'adapter l'acquis avant son adhésion peut encore se faire ressentir. Quoi qu'il en soit, l'Union devra définir ses perspectives financières pour 2014 et les années suivantes avant de pouvoir aborder les incidences financières de certains chapitres de négociation. Il pourrait être nécessaire d’adopter des arrangements reflétant la situation propre de la Turquie. Enfin, l’Union européenne devra réfléchir au renforcement de ses politiques dans les domaines critiques recensés par l’évaluation des questions soulevées par la perspective d’adhésion de la Turquie, tels que les frontières extérieures et la politique étrangère.

C’est essentiellement en continuant à mettre résolument en œuvre les réformes que la Turquie pourrait assurer le succès de l'ensemble du processus d'adhésion. La conduite de négociations et la perspective de l’adhésion devraient contribuer à la poursuite des réformes politiques, sociales, culturelles et économiques en Turquie. Le résultat final devra être approuvé par le Parlement européen de même que par tous les pays de l'Union européenne et par la Turquie.

Renforcement du dialogue entre l'Union européenne et la Turquie

Il est clairement nécessaire de renforcer le dialogue sur un certain nombre de questions portant sur les relations UE-Turquie. Plusieurs questions pertinentes, n’ayant pas immédiatement trait à l'Union en tant que telle, doivent être abordées. Des forums d’échanges doivent être créés, rassemblant des ressortissants des États membres et de la Turquie et leur permettant de discuter de leurs préoccupations et perceptions dans un esprit de franchise et d’ouverture. Ce dialogue portera sur les différences de culture, la religion, les questions liées à la migration, les problèmes relatifs aux droits des minorités et le terrorisme. La société civile devrait être l’acteur principal de ce dialogue et l'Union devrait lui faciliter la tâche. La Commission présentera des propositions sur les moyens de soutenir ce dialogue à l'avenir.

Conclusions et recommandations

À la lumière de ce qui précède, les conclusions et les recommandations de la Commission sont les suivantes :

La Turquie a accompli des progrès substantiels dans le cadre de son processus de réformes politiques, notamment en procédant à de profonds changements constitutionnels et législatifs au cours de ces dernières années, conformément aux priorités figurant dans le partenariat pour l'adhésion. Néanmoins, la loi sur les associations, le nouveau code pénal et la loi sur les cours d'appel intermédiaires ne sont pas encore entrés en vigueur. En outre, le code de procédure pénale, la législation portant création de la police judiciaire et la loi sur l'exécution des peines et des mesures sont toujours en attente d’adoption.

La Turquie consent de sérieux efforts pour garantir une mise en œuvre adéquate de ces réformes. Malgré cela, la législation et le processus de mise en œuvre doivent être davantage consolidé et étendu. Il en va notamment ainsi pour la politique de tolérance zéro dans la lutte contre la torture et les mauvais traitements et pour l’application des dispositions concernant la liberté d'expression, la liberté religieuse et les droits des femmes, les normes de l’OIT y compris les droits des syndicats et les droits des minorités.

Compte tenu des avancées globales déjà atteintes en matière de réformes et sous réserve de la mise en vigueur par la Turquie de la législation en suspens mentionnée au paragraphe 1, la Commission considère que la Turquie satisfait suffisamment aux critères politiques et recommande l’ouverture de négociations d'adhésion. L’irréversibilité du processus de réforme, sa mise en oeuvre en particulier en ce qui concerne les libertés fondamentales, devront se voir confirmer sur une plus longue période.

Il y a lieu d’appliquer une stratégie reposant sur trois piliers. Le premier pilier concerne la coopération visant à renforcer et soutenir le processus de réforme en Turquie, notamment dans la perspective du respect continu des critères politiques de Copenhague. Pour garantir le caractère durable et irréversible du processus de réformes politiques, l'Union devrait continuer à suivre attentivement les progrès accomplis dans le domaine des réformes politiques. Elle le fera sur la base d'un partenariat pour l'adhésion révisé, exposant les priorités du processus de réforme. Il sera procédé chaque année à un examen général des avancées sur le plan des réformes politiques et ce, dès la fin de 2005. A cette fin, la Commission présentera un premier rapport au Conseil européen en décembre 2005. Le rythme des réformes déterminera l’avancement des négociations.

En accord avec le traité sur l’Union européenne et la Constitution pour l’Europe, la Commission recommandera la suspension des négociations en cas de violation grave et persistante des principes de liberté, de démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l’État de droit, sur lesquels l'Union est fondée. Le Conseil pourrait prendre une décision concernant cette recommandation à la majorité qualifiée.

Le deuxième pilier concerne la manière d’aborder spécifiquement les négociations d'adhésion avec la Turquie. Les négociations d’adhésion se dérouleront dans le cadre d’une conférence intergouvernementale, où les décisions requièrent l’unanimité et avec la participation entière de tous les Etats membres. De plus, il convient de noter que les négociations d’adhésion se déroulent dans le cadre d’une conférence intergouvernementale qui inclut tous les Etats membres de l’UE. Les négociations seront complexes. Pour chaque chapitre des négociations, le Conseil devrait fixer des critères de référence pour la clôture provisoire des négociations, notamment un bilan satisfaisant de la mise en œuvre de l'acquis. Il faudra que les obligations légales existantes découlant de l’alignement sur l'acquis soient satisfaites avant l'ouverture des négociations sur les chapitres concernés. De longues périodes transitoires s’avéreront peut-être nécessaires. En outre, dans certains domaines tels que les politiques structurelles et l'agriculture, des dispositions spécifiques pourront être exigées et, en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, des sauvegardes permanentes pourront être envisagées. L’adhésion de la Turquie aura de sérieuses retombées financières et institutionnelles. L'UE devra définir ses perspectives financière pour la période postérieure à 2014 avant de pouvoir conclure les négociations. En outre la Commission assurera le suivi, pendant les négociations, de la capacité de l’Union à assimiler de nouveaux membres et à approfondir l’intégration en tenant pleinement compte des objectifs du Traité en ce qui concerne les politiques communes et la solidarité.

Le troisième pilier prévoit un dialogue politique et culturel renforcé entre les peuples des États membres de l'Union et de la Turquie. La société civile devrait être l’acteur principal de ce dialogue et l'Union devrait lui faciliter la tâche. La Commission présentera des propositions sur la manière de soutenir ce dialogue.

La Commission est convaincue que le processus de négociation constituera un outil essentiel, orientant la poursuite des réformes en Turquie. Du fait de sa nature propre, il s'agit d'un processus ouvert dont les résultats ne peuvent pas être garantis à l'avance. Indépendamment du résultat des négociations ou du processus de ratification qui pourrait en découler, les relations entre l’UE et la Turquie doivent garantir que la Turquie reste ancrée aux structures européennes. L'adhésion devrait être minutieusement préparée afin que l’intégration puisse se faire en douceur en confortant les acquis de cinquante années d'intégration européenne.