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Gérard ONESTA
Député Vert européen,
Vice Président du Parlement européen




Pour une véritable politique européenne de l'immigration et de l'asile
Par le groupe Verts/ALE 04-07-2001

Introduction

La mobilité, donc la migration, phénomène humain naturel, est reconnue par la déclaration universelle des droits de 1948.

L'immigration, phénomène vieux comme le monde, ne jouit pas d'un statut simple.

Les Romains considéraient les Francs comme des envahisseurs, les Germains aussi d'ailleurs.

Sans remonter aussi loin, il faut reconnaître que l'Europe moderne, celle qui commence avec Christophe Collomb, a plutôt eu un rôle de conquête et de colonisation extérieure et a pris l'habitude d'utiliser des pans entiers du reste du monde (Amérique, Asie, Afrique).

Il faut donc tenir compte du nécessaire devoir de mémoire qu'ont à faire tous les peuples européens par rapport à leur politique coloniale passée et les effets boomerang que nous connaissons aujourd'hui quand les populations pauvres des pays du Sud viennent chercher du bien-être sous nos latitudes. Enfin, il faut analyser les deux causes principales des migrations d'aujourd'hui comme hier.

La première est politique : c'est le problème des réfugiés et du droit d'asile, ceux qui craignent pour leur vie soit parcequ'ils fuient des guerres, soit parcequ'ils sont persécutés pour cause de sexe, de couleur ou de croyance.

La seconde est économique : les populations des Etats du Sud viennent chercher en Europe le travail qui n'existe pas chez eux.

Durant les deux dernières décennies, les Etats membres de l'Union Européenne se sont attelés à freiner l'immigration, qu’elle soit motivée par des raisons d'asile ou par des raisons d’ordre économique.

L'examen des flux d'immigration à destination de l'Union Européenne depuis 15 ans montre bien que le nombre total d'immigrants (légaux et illégaux) n'a pas baissé, loin s'en faut, mais que par contre le nombre d'immigrés clandestins a explosé et que le nombre de migrants réguliers a baissé temporairement sachant que beaucoup d'entre eux ont été clandestinisés par des lois restrictives.

Le mythe de « l’immigration zéro » et son corollaire, le « tout répressif », ont créé des situations dramatiques :

Ces politiques restrictives n’ont pas abouti à l’objectif déclaré de la diminution des flux,

Ces politiques restrictives ont renforcé l’immigration clandestine et ont renvoyé dans l’illégalité, la clandestinité des centaines de milliers de personnes, souvent sous l’emprise des réseaux d'exploitants et de traite des êtres humains,

L'Union Européenne a besoin non seulement de politiques d’accueil des réfugiés et autres migrants, mais aussi de politiques pour lutter contre les causes des migrations.

Le système économique mondial a pour effet que le Sud continue d’allouer des ressources au Nord. Il constitue un système incontournable, il est la principale cause des régimes autocratiques et des conflits sanglants dans beaucoup des régions les plus pauvres du monde, ce qui constitue par ailleurs la raison principale de la migration forcée à l’intérieur de ces régions et, dans une bien moindre mesure, vers les pays industrialisés. Le fait que ce soit presque exclusivement les pays de la Triade (UE, États-Unis, Japon) qui profitent du système économique mondial devrait impliquer une obligation pour ces pays de faire face à l'impact négatif de ce système.

C'est en définitive toute la question du mode de développement et de répartition des richesses de notre planète qui est posée. La pression migratoire exercée sur l'Europe ne va pas diminuer dans un avenir prévisible et ceci en raison de la persistance et de l'accumulation de nombreux facteurs d’attraction et de facteurs poussant au départ : la pauvreté dans le monde ainsi que les grands écarts de prospérité, les guerres pour des ressources naturelles, les guerres civiles, les dictatures et les persécutions politiques, les catastrophes écologiques, etc. Un tel défi exige de l’Union européenne une approche globale et une politique harmonisée, plus claire et plus transparente, plus humaine et plus réaliste afin d’apporter une réponse durable et profitable tant aux sociétés d’origine qu’aux pays d’accueil.

A cet égard, le travail mené par l’Organisation des Nations Unies est crucial. Les Etats membres devraient la soutenir non pas uniquement par des discours mais aussi en augmentant leurs contributions, spécialement en faveur du Haut Commissariat aux Réfugiés (UNHCR).

1– Les Politiques d'immigration

Toutes les politiques de l'immigration en Europe sont en échec. Ainsi nous avons besoin d'une révision radicale au travers d'une juste et véritable politique d'immigration. Mais il n'existe pas de solution idéale à une situation injuste

Une politique migratoire responsable et durable ne peut donc ignorer ni l’amont : la situation des pays d’origine, ni l’aval : les droits des résidents en Europe et de leurs familles.

L'asile et le regroupement familial sont actuellement les seuls canaux légaux d'immigration permanente dans les Etats membres de l'Union Européenne. Il est possible pour un nombre limité de ressortissants de pays tiers de travailler et de séjourner dans un Etat membre de l'Union Européenne mais seulement temporairement et dans des conditions strictes. Ces ressortissants doivent être hautement qualifiés et répondre à des offres d'emploi spécifiques qui ne peuvent être pourvues par des ressortissants de l'Union Européenne.

A l'évidence, le nombre de ressortissants de pays tiers qui veulent travailler et vivre dans l'Union Européenne est beaucoup plus grand et comprend aussi des travailleurs peu ou pas qualifiés. Ces personnes n'ont d'autres choix que de demander l'asile ou d'entrer illégalement et de devenir des sans papiers.

Puisque l'ouverture pure et simple des frontières, basée sur le principe que chacun a le droit d'immigrer librement est à l'heure actuelle irréalisable, la question est de savoir sur quels critères il faut organiser la future politique migratoire de l'UE.

Le manque de voies d’accès légales d'immigration favorise le développement des circuits clandestins avec les conséquences néfastes que l'on connaît (vulnérabilité sociale, emprise des organisations criminelles, travail au noir...).

L'instauration de canaux légaux et accessibles d'immigration est une condition certes insuffisantes à elle seule mais nécessaire si l’on veut décourager le trafic d’êtres humains et les exploitations de toutes formes engendrant discriminations et exclusions

Il est inacceptable d’envisager une politique migratoire basée exclusivement sur la sélection en fonction des besoins de nos sociétés et des "mérites" des candidats a l'immigration.

Les développements du marché du travail ne peuvent pas déterminer à eux seuls la politique d'immigration : l'autorisation de travail sur base de diplômes définis concourt à la fuite des cerveaux des pays en voie de développement et risque de ne représenter qu'un nouveau pillage des ressources du tiers-monde, dans l'intérêt des pays les plus riches. Naturellement, cette forme de migration génère également des effets positifs lorsque les migrants soutiennent financièrement leurs proches chez eux ou lorsqu'ils retournent dans leurs pays d'origine avec de nouvelles compétence et expérience.

C'est aussi pour cette raison que toute politique migratoire devrait être accompagnée d'efforts de développement dans les pays d'origine. En outre, l'échange de connaissances et d'expériences devrait être encouragé et les migrants vivant dans l'Union Européenne devraient avoir accès aux perspectives de carrières dans leur propre pays. Promouvoir une politique souple en matière de visas permettrait aux migrants d'effectuer des aller-retours avec leur pays d’origine sans perdre leur droit de revenir dans l'Union Européenne.

Il est dangereux et par ailleurs inutile de vouloir formaliser exactement le nombre d'entrants, leurs origines ou leurs qualités. Une politique "pro-active" de l'immigration doit avoir pour but d'accompagner un phénomène qu'on ne peut de toute façon pas complètement maîtriser.

Concernant l'immigration économique, le groupe des Verts/ALE se félicite de l'approche de la Commission qui prévoit de mettre en place un cadre juridique souple au niveau européen contenant des procédures et des standards communs et fixant uniformément les droits et les devoirs des immigrés dans tous les Etats membres. L'harmonisation des titres de travail et de séjour qui devrait mener graduellement et rapidement à une intégration complète à tous les niveaux (économique, social et politique) améliore l'égalité des chances des immigrés économiques quel que soit l'Etat membre dans lequel ils habitent.

Plutôt que la politique actuelle d’immigration basée sur le travail temporaire en fonction de la disponibilité de postes de travail, les Etats membres devraient autoriser à recruter du personnel non ressortissant de l’UE, habile aussi bien que non-qualifié. Après une période d’un an de travail et de séjour légal dans un Etat membre, le migrant devrait avoir la possibilité de chercher un autre travail et de continuer à séjourner. Bien qu’il n’y a pas de raisons d’exclure le séjour temporaire, le séjour permanent devrait être la règle et l’intégration dans la société du pays d’accueil devrait être l’élément central de la politique d’immigration..

L'immigration motivée par la « demande » devrait être complétée par un canal légal d'immigration motivée par « l’ offre ». Cela permettrait aux individus d'immigrer vers l'Union Européenne pour des raisons économiques ou personnelles. Ici encore, la règle doit être le séjour permanent, l'intégration complète et l'égalité des droits.

A la différence de la Commission européenne, le groupe des Verts/ALE ne considère pas qu'un renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'UE soit un moyen de lutte efficace contre l'immigration clandestine. Outre l'ouverture de possibilités légales d'immigrer en Europe, c'est surtout le respect par les patrons des règlements du droit du travail déjà en vigueur qui est à assurer vis-à-vis des ressortissants de pays tiers – ceci afin de protéger à la fois les intérêts des ressortissants communautaires et ceux des immigrés.

Le groupe des Verts/ALE soutient la proposition de directive actuelle de la Commission relative au droit au regroupement familial qui devrait permettre autant aux immigrés économiques qu'aux requérants d'asile de faire venir leurs enfants adultes, leurs parents et grands-parents si certaines conditions sont remplies. Le droit fondamental de vivre en famille ne s'applique pas exclusivement aux citoyens européens. C'est pourquoi on doit s'opposer avec détermination à toute tentative portant sciemment atteinte à des normes du droit international et qui auraient pour objectif de réduire à six ans l'âge autorisant un enfant à rejoindre ses parents dans l’UE. Le regroupement familial doit par ailleurs inclure des partenaires de même sexe.

2– Les Politiques d'asile

Le droit de chercher asile pour les personnes persécutées dans leur pays d'origine est un droit individuel fondamental et inaliénable, reconnu au niveau international et qui doit être préservé et renforcé.

La Convention de Genève de 1951 devrait être la base de toute politique d'asile de l'Union Européenne et devrait être intégrée dans le Traité (article 6) comme principe fondamental des politiques de l'Union Européenne lors de la prochaine conférence intergouvernementale. Le manuel du HCR devrait être le guide contraignant pour les Etats membres en matière d'interprétation de la Convention.

Le projet de directive relative aux normes minimales concernant l'octroi et le retrait du statut de réfugié, présenté par la Commission européenne en automne 2000, est un pas dans la bonne direction. En dépit de la base juridique restrictive imposée par le Conseil (titre IV du TCE) cette proposition de directive parvient à ébaucher un système commun de politique d'asile cohérent et juste : le groupe des Verts/ALE salue la garantie d'examen individuel et la possibilité de faire appel dans chacune des trois instances de vérification obligatoires, même si l'entrée sur le territoire de l'UE se fait par un "pays tiers sûr" ou en provenance d'un "pays d'origine sûre". Les chances d'un réfugié politique d'être effectivement reconnu en tant que tel augmentent considérablement grâce aux garanties procédurales données aux demandeurs d'asile, grâce au droit à un conseil juridique gratuit et grâce à l'impossibilité pour les autorités chargées du contrôle des frontières de rejeter des demandeurs d'asile en prétextant la cause d’une « mauvaise » filière d'évasion.

Cependant, le maintien de procédures d'asile aux frontières – en premier lieu des procédures aéroportuaires inhumaines – reste inacceptable pour le groupe des Verts/ALE. Cette mesure ainsi que d'autres dispositions restrictives (tel que le règlement EURODAC du Conseil qui prévoit la mise en place d'une base de données des empreintes digitales de tous les requérants d'asile en UE) mènent à une criminalisation inadmissible de personnes recherchant une protection. EURODAC est en contradiction avec l'harmonisation des pratiques nationales en matière d'asile parce que l'ajustement souhaité devrait rendre inutiles les migrations secondaires des demandeurs d'asile à l'intérieur de l'UE ("asylum-shopping") qui les mettent souvent en danger de mort. Il n'y a donc pas lieu de poursuivre des requérants d'asile comme des criminels à travers l'Union européenne.

En outre, une interprétation de la Convention adaptée à la donne migratoire d'aujourd'hui devrait comprendre :

Les persécutions non-étatiques

Les demandes d'asile fondées sur le sexe (par les femmes, les homosexuels et les transsexuels)

Chaque membre d'une famille devrait voir sa demande d’asile traitée individuellement. Si l'asile est accordé à l'un d'entre eux, ce statut devrait être étendu à la famille entière. Cela éviterait que les membres d'une même famille se voient accorder des statuts différents, ce qui est préjudiciable à la stabilité de la famille.

Le groupe des Verts/ALE soutient les efforts de la Commission d'étendre les normes applicables à la procédure d'asile à d'autres formes de protection qui ne résultent pas de la Convention de Genève, même en l'interprétant de façon généreuse. Il est important de ne pas faire dépendre l'octroi de la protection temporaire d'un acte de grâce mais de l'établir sur des bases juridiques solides.

Le Protocole Aznar du Traité d'Amsterdam qui empêche les citoyens d'un Etat de demander l'asile dans un autre Etat membre devrait être supprimé.

A l'aide de plusieurs projets de directive, la Commission tente actuellement d'harmoniser les politiques d'asile nationales en instaurant des procédures d'asile uniformes, des conditions d'accueil égales ainsi qu'un statut de réfugié commun. Dans ce processus, le Conseil est sommé d'adopter des règles minimales sur la base d'une interprétation non restrictive de la Convention de Genève. Une telle interprétation est le meilleur moyen d'enrayer une course au nivellement par le bas entre les Etats membres.

Ces règles minimales devraient garantir des procédures rapides et équitables et des conditions d’accueil qui prévoient au moins l’accès au travail, à la scolarité, au logement, dans le respect de la vie privée de même qu’une aide financière and more genrally, a life human dignity. ? ? ? ?

Les Etats membres doivent être libres d’adopter des réglementations nationales plus favorables que les règles minimales de l’UE. Par ailleurs, une clause devrait être incluse dans tout élément nouveau de législation européenne interdisant aux Etats membres d’abaisser le niveau de leur législation actuelle en vue de normes minimales dans l’UE.

Solidarité financière

Des procédures d'asile harmonisées devraient être complétées par un mécanisme de soutien financier. Le fonds pour les réfugiés créé l'année dernière est une première étape vers la solidarité mais il est nécessaire que ce fonds devienne plus substantiel dans le futur.

Des instruments devraient venir compléter la Convention de Genève pour assurer :

Un statut légal de protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes fuyant des situations de guerre, de crise et de conflits, dont le statut ne ferme en aucun cas la porte à la procédure d’asile,

Réfugiés qui ont besoin d'une protection spéciale

Une protection subsidiaire pour les personnes ne relevant pas de la convention de Genève mais ne pouvant, pour des raisons humanitaires ou courant des risques vitaux, être renvoyées dans leur pays d’origine,

que les personnes victimes de réseaux de prostitution ou de réseaux de traite d’êtres humains puissent trouver protection dans des centres leur offrant un encadrement spécifique,

Des mesures pour les mineurs étrangers non accompagnés, qu'ils aient le droit d’être sur le territoire national ou non, leur donnant droit à une protection, à la santé et à l'enseignement. Les mineurs victimes de réseaux de traite d’êtres humains doivent également être protégés dans des centres offrant un encadrement spécifique. Le principe d'interdiction d'expulser un mineur doit être respecté.

L’élaboration de la politique d’asile de l’UE doit être l'occasion de l'adapter aux évolutions des besoins humanitaires des réfugiés et des personnes déplacées, afin de permettre une meilleure reconnaissance de la diversité des situations vécues.

3– Egalité des droits

La future politique européenne de l’immigration doit s’axer sur 2 orientations: la levée de l’immigration zéro passe par un assouplissement de la politique des visas (court ou de long séjour) et donc une politique de liberté de circulation pour un droit au voyage facilitant les aller-retour, supprimant une des raisons du séjour clandestin,

une politique d'intégration passe par une politique anti-discriminatoire basée sur l’égalité des droits et de traitements entre tous les citoyens et résidents légaux, quelle que soit la nationalité mais à partir du critère de résidence.

La politique d’immigration de l’UE doit se baser sur les préalables suivants :

Une vaste campagne de régularisation des sans papiers dans tous les pays membres de l’UE pour l’ensemble des personnes qu’ils soient migrants économiques, réfugiés de facto ou déboutés du droit d’asile,

Les sans-papiers devraient avoir accès aux services de base tels que les soins de santé et l'éducation des enfants sans courir le risque d'être signalés. Afin de mettre fin à l'exploitation sans scrupules des sans-papiers, les Etats membres devraient s'assurer que les employeurs respectent les dispositions du droit du travail.

Il faut, en vertu du principe de non bis in idem, en finir avec la double peine (condamnation + expulsion), et parfois la triple peine en raison des accords de réadmissions (+ prison en arrivant),

il est urgent de dépasser l’actuelle contradiction de la situation des personnes "non expulsables et non régularisables", reconnaissant le droit de vivre en famille.

Après une durée de séjour minimum, la citoyenneté européenne devrait être ouverte à toute personne résidant légalement. dans l'Union Européenne. . Ainsi toute personne résidant légalement dans un Etat membre quel que soit son leur statut doivent bénéficier de l’égalité des droits sociaux, culturels, économiques ou politiques dont la liberté de circuler et de s’installer dans le pays de l’UE de leur choix, le droit au travail et à la protection sociale, l'accès aux soins et à l'éducation.

Eu égard aux articles 12 et 13 du Traité sur l'union Européenne, les Etats membres doivent protéger toute personne contre les discriminations fondées sur la nationalité, la race ou l'origine ethnique.

Le droit de vivre en famille doit devenir une réalité et l'assouplissement des règles relatives au regroupement familial s’inscrit dans cette logique et inclure les partenaires de même sexe.

L’assouplissement de la procédure de naturalisation est également à même d'assurer aux résidents d'origine étrangère qui le désirent une citoyenneté entière.

Quant à l’épineuse question des retours volontaires et des retours forcés :

il faut favoriser autant que faire se peut le retour volontaire dans le pays d'origine,

Un retour devrait être permis seulement si la situation dans le pays d'origine est de nature à garantir la sûreté physique, la sécurité publique et le respect des droits fondamentaux des personnes concernées

Si une personne décide de son retour, il est nécessaire d'aider sa réintégration dans le pays d'origine. Cette aide devrait être une combinaison d'un soutien individuel, de moyens à la formation ou encore d'une allocation financière et d'un soutien au pays d'origine.

Conclusion

A l'heure ou les pays de l'Union subissent la clandestinité mais songent à nouveau à bénéficier des bienfaits de l'immigration, il est nécessaire d'établir une réglementation précise et juste afin de limiter toutes tentatives de nouvelles exploitations en faveur du Nord et au détriment du Sud.

Le défi auquel doit faire face l'UE est l'organisation des flux, dans le respect des droits de l'humain, de manière à ce que les pays d'origine, comme les pays d'accueil, ne soient pas lésés.

La prévention des conflits, un durcissement des règles internationales relatives aux ventes d’armes, la promotion du développement durable et de la démocratie dans les pays d’émigration doivent être les axes d’une politique européenne de développement ambitieuse.

De la même manière, l'UE ne doit pas créer un climat propice au développement des réactions racistes et xénophobes. De nombreux événements racistes et xénophobes dans tous les pays d'Europe montrent que l'immigration n'est pas qu'un phénomène externe à réglementer, mais aussi une situation déjà préoccupante au sein des pays de l'Union, qui pose aussi les questions de l'intégration.

Les droits humains et l'égalité de tous les droits pour tous les citoyens résidents en Europe doivent devenir des moyens de lutter contre les dérives racistes et xénophobes. Dans ce contexte, le groupe des Verts/ALE prône, tant au niveau national qu'au niveau européen, un changement fondamental dans l'approche politique du sujet de l'immigration et de l'asile. Le groupe dénonce toute tentative politique de tirer profit de tendances xénophobes et plaide pour plus de sincérité et de franchise dans le débat sur l'immigration. En d’autres termes, il ne faut pas s'adonner à l'illusion selon laquelle on pourrait contrôler totalement l'immigration.